试述程序正当原则

试述程序正当原则

摘要：在中国统一的行政程序法典已被正式列入国家立法规划,并在草拟过程之中。从制度源流与理论基础两个层面对程序正当原则进行系统考察,力求为科学地揭示该原则的基本内容提供系统的理论论证,并为科学地构建中国行政法上之程序正当原则提供理论依据。从制度上考察,程序正当原则起源于英国法中的“自然正义”发达于美国法所继承的“正当法律程序”。到了20世纪,包括许多欧洲大陆法系国家在内的世界多数国家纷纷进行行政程序立法,通过立法将程序正当原则确立为行政法行政法的基本原则。

关键词：程序正当、行政法、基本原则、法律

在英国程序正当原则最早可追溯到1215年制定的《自由大宪章》第39条。首次以法令形式明确提到并解释了“程序正当”这一词语。其核心思想有二,一是公平听证规则,即任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方意见,每一个人都有为自己辩护和防卫的权利;二是避免偏私规则,即任何人不能成为自己案件的法官,也就是说某案件的裁决人不得对该案持有偏见和拥有利益。在长期的司法审判过程中,通过阐发自然正义原则,英国法院使这些原则不仅适用于法院和行政裁判所的司法权,同样也适用于行政权,要求行政机关在行使权力时也要保持最低限度的程序公正。在英国,程序正当原则要求行政机关在行使权力时保持最低限度的公正,亦具体包括公平听证和避免偏私两项规则。避免偏私要求行政行为必须由没有利益牵连的人作出;公平听证原则要求行政机关在做出不利于公民的行政决定时必须听取对方的意见,公民有为自己辩护的权利。其中,后者主要又包含三项具体内容:一是公民有在合理时间以前得到通知的权利;二是公民有了解行政机关的论点和根据的权利;三是公民有为自己辩护的权利。

美国法的基础是英国普通法。美国内战前期,汉密尔顿在1787年的纽约州批准宪法会议上提出“程序正当”一词,该会议予以采纳并提出“人权法案”。它构成了美国宪法程序正当条款的起源”。根据美国法院的解释,宪法规定的正当法律程序具有两方面的意义:其一,正当法律程序要求政府的“正式行动必须符合对个人的最低公正标准,如得到充分通知的权利和做出裁决之前的有意义的听证机

会。”其二,正当法律程序要求国会所制定的法律,必须符合公平与正义。在决定程序正当于特定的情况下所要求的具体内容时,它将审视三个因素:“第一,受到行政行为影响的私人利益;第二,由于行政行为所使用的程序而错误剥夺此类利益的风险,以及采取额外的或替代的程序保障可能得到的任何利益;第三,政府的利益,包括相关的行政作用,以及采取额外的或替代的程序将需要的财政及行政方面的负担。”行政必须公开,由公众直接参与对行政的监督,以补充程序限制和司法审查的不足。行政公开作为正当法律程序的一项重要内容得以确立。

在大陆法系国家,行政法是指“调整行政活动的国内公法”,主要包括行政组织、行政活动和行政法院三部分,核心是公共权力的行使。所以大陆法系的传统行政法理论,<1>“把行政法的主要目标放在用法律对行政权力的根据加以说明和对行政权力的范围加以限定上,而原则上对行政作用究竟应通过什么样的程序和过程来进行这一点似乎并不关心。”大陆法系行政法“重实体而轻程序”的传统与英美法系行政法“重程序而轻实体”的个性特点,形成了近代以来行政法中的两种古典“控权”功能模式,即严格规则模式和程序正当模式。严格规则模式的特点是:从行政行为的结果着眼,注重行政实体规则的制定,通过详细的实体规则实现法律对行政权力的控制功能,行政主体的法律适用技术侧重于严格遵循行政法实体。程序正当模式的特点则是:从行政行为的过程着眼,侧重于行政程序的合理设计,通过合理的行政程序设计来控制行政权力的目的,行政主体的法律适用技术以程序正当下的行政决定为特征。用程序控权取代实体控权,从注重行政行为的合乎实体法规则向注重行政行为的合乎程序性转变,已成为当代行政法发展的主流。

<2>“法的基本原则是体现法的根本价值的原则”。程序正当作为行政法的一项基本原则,同样源于它从根本上承载了现代行政程序的基本价值追求——程序正义,是确保程序正义在行政权力运行中得以实现的重要保障。具体而言,所谓行政法上之程序正当原则或简称“行政正当原则”,即行政权力的运行必须符合最低限度的程序公正标准。根据前述行政程序正当性的三项最低要求——程序中立性、程序参与性和程序公开性,行政正当原则可具体导出避免偏私、行政参与和行政公开三项基本内容。(一)避免偏私原则，避免偏私原则,即要求行政主体在行政程序进行过程中应当在参与者各方之间保持一种超然和不偏不倚的态度和

地位,不得受各种利益或偏私的影响。它是程序中立性这一最低限度的程序正义要求在行政程序中的具体体现。程序中立的实质是要求行政主体排除利益的干扰,居于客观的立场,从而作出符合法律规定的公正决定。可以说,其核心要求是“避免偏私”。行政程序中的“避免偏私”原则具有如下要求:第一,没有利益牵连。它要求行政主体及其行政人员和行政人员的亲属,与所作的行政行为没有个人利益上的联系。这里的个人利益,通常是指财产利益或金钱利益,但也不仅限于此,还包括“其它足以影响行政决定的非财产因素,例如感情利益和精神利益在内”。第二,没有个人偏见。个人偏见不同于个人利益,它主要指个人情感受到某种预设的观点或偏好的支配,“构成个人偏见的要件是不正当地偏向一方或对另一方怀有敌意”。没有个人偏见规则要求行政主体应给予当事人同等的机会,不偏袒任何一方当事人。(二)行政参与原则，参与原则是指受行政权力运行结果影响的利害关系人有权参与行政权力的运行过程,表达自己的意见,并对行政权力运行结果的形成发挥有效作用。参与原则强调的是参与行政权的运行过程,而不是简单的“出席”、“到场”或“参加”。而参与过程实际上又是行政主体行使行政权与私人参与行政形成的互动过程。这种互动过程意味着行政相对人不再是行政活动中被动的受体,而成为积极主动的主体一方。在这种互动过程中,相对人的意志必然影响着行政主体意志的形成,从而使行政意志不仅仅是行政主体的意志,还体现着相对人的意志,并使行政主体与相对人的意志得以沟通和交流。行政参与的核心是公平听证,即“被听取意见的权利”。这种权利意味着行政主体负有听取当事人意见的义务。行政主体在做出对当事人的不利决定时,必须听取当事人的意见,不能片面认定事实,剥夺对方辩护的权利。这是行政参与原则的核心要求,也是保证相对人有效参与行政程序的前提条件。(三)行政公开原则，<3>“没有公开则无所谓正义”,公开原则的主旨在于让民众亲眼见到正义的实现过程。因此公开原则长期以来就一直被视为是程序正义的基本标准和要求。行政公开即行政的公开化,是指行政主体在行使行政权力的过程中,应当依法将行政权力运行的依据、过程和结果向行政相对人和社会公众公开,以使其知悉并有效参与和监督行政权力的运行。行政公开是现代民主政治的题中应有之义,其目的在于满足公民的知情权,实现公民对行政的参与和监督,“在现代社会有着加强行政监督、防止行政腐败,建设开放政府、廉洁政府的功效。”此外,行政公开的一个重要目的和功能