违法行为发生地

“违法行为发生地”认定中常出现的一些问题

《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。这确定了行政处罚地域管辖的一般原则，因而认定违法行为的发生地关系到确认行政违法案件的管辖权，关系到能否正确、高效地查办行政违法案件，具有重要的现实意义。

目前，在行政执法实践中对“违法行为发生地”理解存在争议，主要有以下两种观点：一种是广义的理解，认为违法行为发生地包括违法行为着手地、实施地、经过地、结果地，即包括了实施违法行为的各个阶段所经过的空间。另一种是狭义的理解，认为违法行为发生地仅指违法行为实施地，而不包括其他地方，特别是违法行为经过地不应属于违法行为发生地之列。

对此，《质量技术监督行政处罚程序规定》释义做出了明确解释：《质量技术监督行政处罚程序规定》第七条第一款规定，行政处罚案件由违法行为发生地的县级以上质量技术监督部门管辖。质量技术监督部门在行政处罚活动中首先应当遵守地域管辖的规定，依法确定“违法行为发生地”。

一、执法实践中存在的理解和执行上的偏差。

(一)将“违法行为发生地”理解为“合同履行地”。如H省Y市的质量技术监督部门发现本地销售企业销售Z省W市企业生

产的产品涉嫌违反生产许可证和强制性产品认证管理规定，就直接对Z省W市的众多企业进行了行政处罚。依据是：根据生产企业和销售企业签订的产品买卖合同约定，合同履行地是H 省Y市，而“合同履行地”可以视为“违法行为发生地”。这是混淆公法与司法，属适用法律错误。

第一，从定义上看，“合同履行地”是合同法确定的概念，具有私法属性，以当事人之间的意识自治为主。因此按合同法有关规定，合同履行地属于合同约定的内容，主要由合同各方在一定范围内约定，存在一定的不确定性；“违法行为发生地”则是《中华人民共和国行政处罚法》明确规定的行为人在特定地点实施了违反法律行为的空间概念，是公法上的概念且具有确定性，前者遵循法无禁止则自由原则，后者应当遵守法无明文规定不得为的原则。

第二、从程序上看，“合同履行地”适用于诉讼法规定的司法程序，适用法院居间裁决平等主体之间即合同当事人的民事纠纷；“违法行为发生地”则适用于行政执法主体单方强制执行法律的行政处罚活动。

第三、从行为性质上看，“合同履行地”是民事主体行使权利的合法行为；“违法行为发现地”则是行为人实施违法行为的特定场合，如果将这两者等同起来，违法行为发生地将无限扩大，有悖于行政处罚法中地域管辖的规定。

（二）将“违法行为发现地”作为“违法行为发生地”，执

法实践中，错误地将刑法理论的“犯罪行为着手地”、“犯罪经过地”、“犯罪结果地”等引入行政处罚地域管辖中，造成执法人员理解上的误区。司法程序和行政处罚程序在法律关系上有严格区别，而且《刑事诉讼法》规定的“管辖”要比《行政处罚法》规定的“管辖”复杂得多，这取决于刑事案件的性质所在。最高人民法院《关于执行<中华人民共和国刑事诉讼法>若干问题的解释》（法释<1998>23号）第二条规定：“犯罪地是指犯罪行为发生地。以非法占有为目的的财产犯罪，犯罪地包括犯罪行为发生地和犯罪分子实际取得财产的犯罪结果发生地。”司法解释首先确定犯罪地是行为发生地，再将财产犯罪这一特殊形态的犯罪地扩张解释至结果发生地。这是刑事司法中的有权解释，而行政处罚中的“违法行为发生地”没有这种有权的扩张解释。早在《行政处罚法》出台以前，原国家技术监督局《关于技术监督行政案件办理程序补充规定的函》（技监局法发【1992】577号）已对“违法行为发生地”的错误理解做出纠正，但在基层实际办案过程中，此类情况还时有发生。《质量技术监督行政处罚程序规定》要求办案应当严格准确执行“违法行为发生地”的法律规定。

二、管辖权正确行使的特例。

一般情况下违法行为发生地与违法当事人所在地同处一个行政区域，但也有一些特殊情况，例如特种设备生产企业（安装企业）异地违法安装特种设备、认证机构在注册地以外非法

开展认证活动等，这些安装地、认证活动地均应视为“违法行为发生地”，而不用考虑是否与当事人的所在地同处一个行政区域，当地质监部门均享有行政处罚管辖权。