财政体制与农村综合改革(一)

财政体制与农村综合改革(一)

改革从本质上讲，是一种不同利益集团之间利益关系的调整过程，农村改革亦然。改革又是一项复杂的系统工程，其中涉及到众多的利益关系，而财政则是各种利益关系的中枢。在经历了单项推进、分步到位的改革之后，目前，我国农村改革进入了综合改革的攻坚阶段。在这一阶段，财政工作尤为重要，要通过理顺各种财政关系，确保农村综合改革的成功。

一、财政在农村综合改革中的重要位置

改革作为一项复杂的系统工程，其最理想的做法是整体推进，根据事先拟定的改革系统方案，全面启动，各个部分之间互相促进，可以收到事半功倍的效果。然而，现实的改革进程并非如此理想，作为一项前无古人的伟大事业，受实践的限制，人们的认识不可能一步到位，而只能摸着石头过河，走一条渐进式的改革道路，分步到位。我国农村改革走的也是一条渐进式道路。十一届三中全会后，首先进行家庭承包责任制的改革，这一改革的作用主要在于理顺了集体组织内部不同农户之间的利益关系，一劳永逸地从根本上解决了生产队内部吃大锅饭、平均主义的问题。但是，家庭承包制并没有解决好农户与集体组织以及国家之间的利益关系。“缴够国家的，留足集体的，剩下都是农民自己的”这一分配模式，曾经被作为家庭承包制的优点大加赞扬。然而正是这一分配模式为其后的农民负担不断加重埋下了伏笔，成为农民负担加重的体制性根源。

从马克思主义经济学理论讲，在劳动者的成果分配中，应该首先确保劳动者本人得到满足其生存、发展需要的必要产品，然后才把剩余产品在国家与雇主或地主之间进行分配，也才衍生出了税收、利润和地租等分配形式。如果把这一理论应用到我国农村分配关系中去，就应该是“留够农民的，剩下才是国家与集体的”。而“缴够国家的，留足集体的，剩下都是农民自己的”分配模式，恰恰颠倒了这一分配顺序，它先人为主地把农民在与国家及集体的博弈中，强制地置于一种弱势地位。究竟什么叫缴够？什么叫留足？它们在数量上如何把握？有没有一个制约机制？如果缴够和留足之后没有剩余，那么农民又如何生存？其后的实践恰恰证明了这种担忧，证明了这种分配模式的不合理。众多的不合理的税费都假国家和集体之名，在缴够和留足的名义下堂而皇之地强加到农民身上，甚至出现剩余产品侵犯必要产品的情况，农民不堪重负。1994年的“分税制”改革，并没有真正贯彻财权与事权相统一的原则，反而财权向上集中，事权向下下放，农村乡镇及村级组织的管理费用，只能向农民征收。农民负担过重终于达到了登峰造极的地步，成为影响农村经济发展和社会稳定的一大障碍。

正是在这种背景下，从上世纪90年代后期开始，国家推行农村税费改革，意在减轻农民负担。从农村税费改革的实践来看，它曾经在短期内和较小程度上减轻了农民负担，但是并没有消除农民负担加重的体制根源，也没有构建起减轻农民负担的动态长效机制，充其量不过是一种扬汤止沸，而非抽薪止沸的解决方案。因为它并没有从根本上理顺农民与国家、集体之间的利益分配关系，这从官方对这场税费改革的定性就可以看出，认为它是费改税。即把对农民征收的收入从费这种不规范、不稳定的形式改变为税收这种规范而强制、从而有保证的收入形式，许多地方的改革方案就是按照这种理解来设计的。其结果，农民负担并没有多大的减轻，反而更有利于乡镇及村干部理直气壮地向农民征收税费，难怪这种改革方案并没有博得农民的拥护，反而得到了乡镇村干部的赞成。

其实，农民负担过重的根源在于家庭承包制后农民与国家、集体之间的分配关系不合理，它是从上世纪50年代国家推行工业化与城市化运动中对农民实行“多取、少予”分配关系在新形势下的延续和必然结果。由于国家实行“城乡分治，一国两策”的二元社会结构，农民不仅要向工业化和城市化提供积累，即国家财政无节制地向农民“多取”，而且农民不能与城镇居民一样享受基本均等的公共产品服务，国家财政不能向农民“多予”，功能缺位，而由农民自己承担这些公共产品费用，即“三提五统”和“两工”费用。所有这些，必然导致农民负担不断加重。不改变这种城乡差别的经济体制，特别是不改变“多取、少予”的财政体制，农民负担

就很难减轻。而这场农村税费改革并没有改变国家、集体与农民的分配关系，而只是改变这种分配关系的具体形式，甚至更便利于国家与集体从农民手中敛取财富，因而也就更不合理。正是由于这种指导思想的偏差，注定了这场税费改革的作川必然极其有限，在经过长期的博弈与拉锯战后，农民负担并未明显减轻。在许多地方，按下葫芦起来瓢，农民负担减轻了，但是农村公共产品却缺乏费川，供应严重不足，例如教师发不出工资，甚至乡镇干部发不出工资；农村道路、水利设施无钱修建；民兵训练、计划生育等丁作也面临严重的资金短缺；农村养老、医疗等社会保障事业更是缺乏资金，无法启动。所有这些，都表明了财政在“三农”方面的严重缺位，正是由于公共财政之光不能普照“三农”，才造成了农民负担的加重及其他一系列问题，而治理这一问题的根本之策，在于财政要在“三农”方面到位，承担起应该承担的责任。

十六大后，党中央、国务院在总结上述经验教训的基础上，提出了一系列治理“三农”问题的新思路。强调要把“三农”问题作为党和国家一切工作的重中之重。而落实“重中之重”的具体政策，便是工业反哺农业、城市支持农村，实行城乡统筹协调发展。体现在财政丁作中，便是要把长期以来向“三农”的“多取、少予”政策改变为“多予、少取”政策。继取消农业税，农业特产税和“三提五统”、“两工”后，又实行了“三补”等支农惠农政策。在农村改革中，改变了以往的单项突进策略，而实行综合改革，包括农产品流通体制改革、农村义务教育制度改革、社会保障制度改革、乡镇机构改革、土地征川制度改革与农村公共产品供给制度改革等内容。通过农村综合改革，真正建立起一套城乡统筹的新制度，逐步实现从二元社会结构向一元社会结构的转变。

在农村综合改革中，会涉及到众多利益关系的整合与重建，而财政无疑处于各种利益关系的中枢及矛盾的焦点，因为财政是国家参与农村剩余产品分配及统筹城乡利益关系的一种重要手段。而农村综合改革必然会调整国家与集体及农民的利益关系，也会调整各级政府之间的利益关系。因此，财政关系能否理顺。关系到农村综合改革的成效。

二、农村公共财政体制的建设

公共财政体制的建设是基于对市场经济体制下政府职能的界定，而财政是实现政府职能的重要经济手段。在市场经济体制下，政府的主要职能在于履行社会管理职责，向居民提供市场不能有效供给的公共产品，而对于那些可以由市场提供的竞争性产品，政府应尽量不要涉足。我国长期沿袭下来的在计划经济体制下所形成的财政体制，其主要弊病一是在于承担了过多的经济建设职能，导致财政支出结构不合理，经济建议支出挤占了公共产品支出，职能严重错位；二是实行城乡差异，城镇居民可以享受较多的由财政提供的公共产品，如教育、道路、交通、社会保障等，而农民则不能平等享受这些公共产品，农村中的公共产品要由农民自己掏钱供给，于是演变为农民负担，在农民无力承担的情况下。其公共产品供应就严重不足，表现为农村教育水平低下，辍学儿童增多；农村医疗、养老、最低生活费用、失业等社会保障事业几乎是一片空白；农村道路建设落后，交通不便，信息不灵；农村文化事业落后，农民精神生活贫乏，等等。所有这些，都严重制约着农村经济社会的发展，制约着农村乃至全国全面建成小康社会的进程。

在农村综合改革与新农村建设巾，必须解决上述问题。为此，就必须大力推进农村公共财政体制建设。这一工作的核心内容。在于要让公共财政之光普照城乡，给农民以和城镇居民相同的国民待遇。让他们平等享受由财政提供的公共产品，把长期以来国家财政对“三农”的“少予”变为“多予”。具体地说，凡是城镇居民可以免费享受的公共产品，农民也应该享受；凡是城镇居民不承担的公共产品费川，农民也不应该承担。尽管这一目标的实现需要一个过程，但是我们必须首先确立这个目标，然后积极创造条件，向这个目标迈进。这种平等待遇不仅是我国《宪法》等国家根本大法赋予农民的基本人权的重要内容，而且也是对农民过去几十年中对国家工业化与城市化做出的巨大贡献与牺牲的补偿，是工业反哺农业、城市支持农村