论公共政策工具

论公共政策工具

任何一门学科的发展离不开一定的价值研究和价值关怀，任何一项公共政策也不会放弃对人类基本价值的追求。公共政策价值观争论一直伴随着公共政策学科发展和科学研究，对价值观的探究亦成为了公共政策理论研究与实证分析的重要内容。本文认为，自由、平等、宽容、民主、效率、秩序、发展是社会文明的基本理念，也是公共政策的基本价值观。公共政策基本价值观的阐释与探讨对当代中国公共政策本土化研究和公共政策实践有着重大的理论意义和现实意义。

20世纪50年代以来，西方政策科学运动就一直没有放弃对人类基本价值的追求。无论是“奥本海默事件”还是越南战争、“水门事件”，都曾围绕着价值问题进行过激烈的公共政策论辩。随着公共事务的逐渐增多和社会问题的不断涌现，诸如战争、暴力、犯罪、种族冲突、恐怖主义、艾滋病、环境污染、能源危机等等，人类关于公共政策价值观的讨论也一直没有停止过。作为一门科学，政策科学对价值研究显然无以释怀。到了20世纪80年代，西方公共政策研究进入了一个以价值研究为中心反思时期。在这一阶段当中，信念、价值、伦理等等词汇成为学者们的学术“关键词”，以至于有的学者称公共政策学为实践伦理学。80年代以来美国政策科学中对政策价值观的研究主要采取三种途径：一是从政治哲学的立场探讨政策伦理的最一般方法，如罗尔斯的《正义论》主张用分配的正义取代传统的功利主义伦理思想；二是从特定的政策案例中分析政策伦理或价值，如从国家安全、社会福利、死刑、堕胎等一类案例引申出伦理问题，这方面的著作有布坎南的《伦理与公共政策》等；三是从政府机构或职业组织的伦理问题入手分析公共责任与义务，即探讨政策分析的职业伦理规范问题，代表作有高斯洛普的《公共部门的管理、系统与伦理学》等。直到今天，学者们关于政策问题的价值争论和政策科学的价值研究仍在继续，最近出版的由美国学者卡恩、卡萨西可夫主编的《道德与公共政策》就充分展示了公共生活领域当中的相关问题的价值关怀。从西方文献研究来看，学者们对公共政策价值观的研究主要集中在自由、平等、宽容、民主、效率、秩序、发展等核心概念上。

一、自由

一般来说，自由指的是无障碍的思想与行为状态，或无障碍地实现自我愿望或整体人格的愿望达成。作为一个基本价值概念，“自由”贯穿于伦理学、政治学、法学等多学科领域当中，却在各个学科之中的含义略有不同。但是，不管作何种意义上的理解，自由至少可以意指1、人类的生存状态与意义……；2、人的行动可能性或行为状态与意义。自由主义经济学家的代表人物哈耶克对自由所下的定义是“一个人不受制于另一个人或另一些人因专断意志而产生的强制状态。”哈耶克的定义指出了自由概念的基本状态，即自由是一种人与人之间的关系，而“强制”是自由的反面。在自由主义思想家伯林看来“自由的基本意义，是免于枷锁、免于囚禁、免于被别人奴役”。柏林区分了两种自由：一种是被动自由，一种是主动自由。被动自由即是古典自由，说明了自由使人免于他人侵害的一面。主动自由说明的是人的能动的一面，即一个人能做什么。诺贝尔经济学奖获得者、著名经济学家阿玛蒂亚?森对自由的理解和伯林一致，它将被动自由和主动自由分别称为自由的过程方面和自由的能力方面，并特别关注自由的能力方面。在森看来，“实质自由包括免受困苦——诸如饥饿、营养不良、可避免的疾病、过早死亡之类——基本的可行能力，以及识字算数、享受政治参与等等的自由”。同时，森还特别考察了五种类型的工具性自由，即政治自由、经济条件、社会机会、透明性保证、防护性保障等，从而强调了自由的手段性作用及其意义。由此，自由是人类基本的价值准则，也是社会发展的基本手段。

自由是公共政策制定的基本价值要求，也是公众要求之于公共政策的基本价值反映。一个国家的民主程度和自由状况可以通过公共政策与法律表现出来。比如，美国权利法案第一

条修正案写道：“国会不得制定关于下列事项的法律：……剥夺言论自由或出版自由；或剥夺人民和平集会和向政府请愿伸冤的权利。”我国宪法也明确规定了公民所享有的言论自由、出版自由、结社自由、宗教信仰自由等多方面的表达自由权利。当然，国家的法律和政策并非注明自由是无边无际的，在社会生活中我们也相信自由是有限度的。比如，言论自由并不包括散布危险或恶意谎言的权利，也不包括向警察谎报市政厅里有炸药的权利。对《生活无着的城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的废止而代之以《生活无着的城市流浪乞讨人员救助管理办法》，也充分反映了国家对流浪乞讨人员的流浪乞讨自由的一种默认与肯定。

二、平等

平等是指在集体内作为个体的集体成员寻求某种特定的利益目标时有着大体的相似的机会或条件，或者对某种特定的利益需求有着大体相同的实际占有量。从中我们可以看出，平等包含着两个方面的意思，即程序上条件性的机会平等和内容上实质性的占有平等。实际上，平等应该是每个人拥有的基本权利，这种权利不受制于任何的政治交易或社会利益的平衡。但是，在纯粹自然的条件下，个体由于体力、智力等方面的素质差异，人们在实现自己利益需求能力的大小也不一样，通过利益获得的积累以及沿着家庭途径的世代传承，结果往往导致实际占有上的不平等。当这种不平等进一步转化为获利能力上的差距，甚至相互关系上的压迫、剥削等现象时，不平等的将会进一步扩大化而出现平等危机。于是，政府或公共权力机构的存在成为必要，政府的干预成为社会秩序与社会发展的必然，从而政府政策的合法性也成为可能。由此可知，平等问题从最初的利益问题变成了公共领域中的政治问题，从经济领域延展到政治领域进而成为社会各个领域当中普遍关注的核心问题。鲁希夫斯基认为，平等可以包含三层意思：第一层意思是政治平等，政治平等指的是投票的平等，每个人都由选举投票权；第二层意思是机会平等，应该给予每个人发展其潜能的机会；第三层意思也是最充满争论的结果平等，比如通过累进税而进行的社会再分配等。罗尔斯认为，作为一种公平的正义观包括两个最基本的原则：第一个原则要求平等地分配基本的权利和义务；第二个原则认为，如果社会和经济平等只要其结果给每一个人，尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益，它们就是正义的。因而，平等成为了权利与义务、贡献与报酬的基准性价值。

平等的理念之于公共政策应该是“满足多数，保护少数”。“满足多数”是指公共政策要兼顾社会绝大多数人的需要，不能对一部分人持有政策歧见，有意忽视其利益，或者通过牺牲一部分人及其团体的利益以成全另一部分人及其团体的利益。“保护少数”是指公共政策要优先考虑处于社会底层的最劣势的那一部分人，尽可能使受益者扩大，尽量使利益普及于一般公众，而不仅仅局限于特权阶层或少数人。学者卡普兰就公共政策规划问题曾经提出了平等的若干相关原则：1、公正无偏原则，即持无私无偏的态度，对当事人、利害相关人、社会大众等，均应予以通盘谨慎的考虑；2、个人受益原则，即无论采取何种行动方案解决问题，最终的受益者都必须落到一般人民身上；3、劣势者利益最大化，即应考虑使社会上居于劣势的弱势群体及个人，能够得到最大的照顾，享受最大的利益；4、分配普遍原则，即应尽可能使受益者扩大，尽量使利益普及于一般人，而非仅仅局限于少数人。也就是说公共政策一方面要考虑受益平等，另一方面要考虑支出平等。在考虑自己报酬的同时，即能从公共政策中得到多少实惠、好处、期望，还要考虑自己的贡献，即对公共政策的态度与行动，比如在分享各种收入津贴的时候，是否自愿而又主动纳税呢。同时，公共政策一方面要考虑横向平等，另一方面又要考虑纵向平等。当我们分析公共物品与公共服务的供给时，应该“平等地对待平等的代内人”，一项已经拟定的规划会为处于相似阶层提供统一的成本与收益；此外，也应该平等地对待身处不平等环境的人们的分配问题和着眼于可持续发展的代际问题，比如设立自然保护区或资助修复历史遗迹的政策规划与财政预算。

三、宽容