中国行政管理困境及体制创新

中国行政管理困境及体制创新

发表时间：2019-01-03T17:03:53.810Z 来源：《基层建设》2018年第34期作者：刘佳佳

[导读] 摘要：随着经济全球化和信息全球化的迅速发展，并在各国政府治理一轮又一轮的改革浪潮中，各国对行政管理治理有取得长足的进步，但是在进步的过程中，也出现了行政管理治理的困境，这便是当今行政管理治理发展存在矛盾的地方，中国，作为一个从成立到发展只有不到七十年的国家来说，其行政管理治理体制的不足之处远远高于世界其他国家，但也有其自身的优势。

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摘要：随着经济全球化和信息全球化的迅速发展，并在各国政府治理一轮又一轮的改革浪潮中，各国对行政管理治理有取得长足的进步，但是在进步的过程中，也出现了行政管理治理的困境，这便是当今行政管理治理发展存在矛盾的地方，中国，作为一个从成立到发展只有不到七十年的国家来说，其行政管理治理体制的不足之处远远高于世界其他国家，但也有其自身的优势。

关键词：行政管理治理；体制困境；体制创新

20世纪80年代以来，我国虽然进行了多次行政体制改革，取得了一定成效。但其行政体制创新目标和方向、行政权力配置结构、行政机关设置、行政管理运行机制、政府管理方式等方面仍存在明显不足，特别是运用法治思维深化改革、推动发展、促进创新的能力还有待进一步提升。因此，党的十九届三中全会中提出，面对新形势新任务，全面建成小康社会，进而建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦，必须在新的历史起点上全面深化改革。全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。由此所决定，创新行政管理体制也必然成为全面深化改革的核心，而遵循法治维度积极推进行政体制创新是构建中国特色行政管理体制基本路径。

1.行政管理体制存在的困境

经过三十多年的改革开放，中国社会主义市场经济体制初步建立，民主政治建设不断推进，社会管理体制逐步理顺。但一些深层次矛盾和体制性障碍还严重制约着经济社会的发展，国家的改革已经进入攻坚阶段。现阶段改革的复杂性、艰巨性和风险性比上世纪80年代的改革开放大大增加，也面临着诸多的阻力和困难。一方面改革创新没有现成的经验可以直接借鉴，必须通过体制机制的创新，最终形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。另一方面改革创新必须确保正确发展道路方向，确保要在法治框架下，运用法治思维和法治方式推动改革发展创新。因此，行政管理体制创新既具有必然性和必要性，也具有矛盾性和挑战性。目前我国行政管理体制困境主要包括三方面：

（1）、行政管理体制法制保障不足。行政管理体制创新过程中法治思维约束力难以形成。改革开放三十多年来，中国的法治发展始终是在政府的强力推动下进行，其特殊的法治发展模式既具有国家权力资源和制度工具的强力优势，也存在着自身无法克服的缺陷。

（2）、行政管理体制形式法治与实质法治边界难以厘定。行政行为和行政体制创新的形式合法化出现逻辑悖论，由于政府行政机关身兼立法与执法双重职能，也使得部门利益和地方利益法制化趋势明显强化。因此，行政行为和行政体制创新的实质合法化也出现逻辑悖论。在行政管理体制创新的实践中行政合法化的逻辑悖论非但没有消除却进一步加剧。

（3）、行政管理体制的必要社会法治环境缺失。行政体制创新的合法性欠缺。中国特色社会主义行政管理体制的理想目标，建成服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府，而行政体制创新的所有目标的基本前提和保障是法治，而行政体制创新的合理性认同度较低。行政体制创新的社会法治环境缺失。目前我国行政体制创新难以取得实质进展的根本原因是社会主体法治信仰的普遍缺失，服务型政府和法治政府建设缺乏基本的社会法治环境。

2.行政管理体制创新

目前关于行政管理体制创新内涵存在不同认识，主要包括四种代表性观点：改革调整说、制度创新说、目标说和综合建构说。本文作者认为，行政管理体制创新是指为了实现社会发展目标变化发展的需求，或为了充分发挥现有行政管理体制的功能，对行政管理主体结构体系的重构和对行政管理权限划分的调整。行政管理体制创新应该包括三方面的内涵：（1）、行政管理体制创新是为了满足社会发展目标变化需求和促进现有行政管理体制功能的充分发挥，对行政体制目标的重新战略定位。（2）、行政管理体制创新内容主要表现在对现行管理主体结构体系的重构和对现行管理权限的划分的调整。（3）、行政管理体制创新的性质既是政治体制改革的重要内容和组成部分，也是适应经济体制改革需要政府自身革命和超越。3.行政管理体制创新中法治维度的具体把握

坚持行政管理体制创新法治维度就是运用法治思维对改革创新形成的多维度的约束。这种约束具体表现在两方面：

（1）、行政管理体制创新中法治外在维度的把握

法治外在维度是指以法治思维的至上性、优位性为刚性约束，摒弃一切非法治思维。行政管理体制创新的法治外在维度主要体现在两方面：一方面表现在《宪法》、《行政组织基本法》、《国务院组织法》、《各级人民政府组织法》的框架下分级确立我国行政管理体制创新目标及其方向。另一方面，反对和防止以改革和创新思维取代法治思维。以宪法法律所保障的人民共同意志和根本利益为基石，做好行政管理体制创新的顶层设计；遵循法治逻辑和法治精神积极推进行政权力结构体系优化和权力配置合理化；在法治框架下激活和创新行政管理的运行机制，规范行政权力主体准入机制，健全行政权力客体配置机制，完善行政权力运行的控制机制。

（2）、行政管理体制创新中法治内在维度的把握

法治思维的内在维度及其约束是指在法治思维内部坚持以形式法治为主和以实质法治为辅，合法性一般优于合理性的法治思维框架。因此，保持行政管理体制创新的法治内在维度，就是要坚持法治思维合法性本质，立足法治思维一般合法、形式合法、程序合法优位的思维取向。在行政管理体制的创新过程中，当改革创新政策措施存在一般合法与具体合法的矛盾时，优先保证一般合法，承认具体事实差别存在，最终促进一般合法与具体合法的完美结合；当改革创新政策措施存在形式合法与实质合法的矛盾时，优先保证改革创新的过程、手段和行为合法，逐步促进结果、内容、动机的合法，并最终实现形式合法与实质合法有机统一。在行政管理体制创新过程中法治内在维度把握主要做到：坚持形式法治相对优位，使行政体制创新走出行政合法化的逻辑怪圈；坚持实质法治与形式法治相结合，使行政体制创新实现法治双重价值协调统一。

结论：我们要在立足中国国情，立足我国的基本政治体制、经济体制和行政体制，立足我们自己的成功经验和首创精神的前提下，有分析、有选择地学习借鉴一些发达国家公共行政的理论、制度和方法，以有益于完善中国特色的行政管理体制。改革开放30多年来我国行政管理体制改革的经验证明，只要我们要认真总结成功经验，就可以继续推动行政管理体制改革走向深入，也就可以为改革开放和社会主