从三权分立谈中国的法治建设

从三权分立谈中国的法治建设

本文将通过对资本主义国家的三权分立制度的分析来对我国的法治建设情况进行思考和分析。

主要分为三个部分 1.三权分立的介绍；2.三权分立与我国国情的矛盾；3.对我国的法治建设的思考。

1.三权分立

三权分立亦称三权分治，是西方民主国家的基本政治制度的建制原则。政治上的三权分立指：司法权、行政权和立法权的相对独立。在资本主义国家，三权分立很好的实行了“宪政”的主旨思想。实行了以宪法治国的目的，也是法治国家的根本面貌。由于社会中没有任何一种权力可以与国家权力抗衡，国家权力之间的相互制约就显得尤为重要。可以说，三权分立的合理内核就是“以权力制约权力”，即通过国家机关内部的互相制约，使之更好地协调配合，更充分地发挥自己的作用。

在美国，行政权归属于政府，立法权归属于议会，司法权归属于法院。在我国，立法权归属于全国人大及其人大常委会，行政权归属于国务院与各级政府，司法权归属于法院、检察院等司法机关。由于全国人大是我国最高的权力机关，拥有选举国务院总理、最高法院院长、最高检察院检察长的职权，所以我国不是实行三权分立的国家。

三权分立是一个政治学说，其主张政府的行政权、立法权与司法权范围要分明，相互独立，以免各个部门权力相互影响，造成权力的滥用和腐败。三权分立原则的起源可追溯至亚里士多德时代，亚里士多德提出了著名的政体三要素论, 他首次把国家的政权划分为议事权、行政权和审判权, 并认为国家之治乱以三种权力的调和与否为基础。古罗马波里比阿在政体三要素的基础上, 提出三要素之间要能够相互配合并相互制约。17世纪，英国著名思想家洛克《政府论》的发表，表明现代意义上的分权理论初步形成。洛克在《政府论》中，对权力分立理论有详尽的描述。他把国家权力分为立法权、行政权、和对外权，立法和行政权应该分别由不同的国家机关行使，行政和对外权由一个机关行使。立法权属于议会，行政权属于国王，对外权涉及到和平与战争、外交与结盟，也为国王行使。继洛克之后，法国启蒙思想家孟德斯鸠更进一步发展了分权理论，提出著名的“三权分立”理论。他在《论法的精神》中，将国家权力分为三种：立法权、行政权和司法权。所谓三权分立是通过法律规定，将三种权力分别交给三个不同的国家机关管辖，既保持各自的权限，又要相互制约保持平衡。

三权分立比较有代表性的模式可以分为三种：美国的总统制；英国的议会制；法国的双首长制。实际上来说，真正实现三权分立的只有美国的总统制，其他大部分的西方国家实行的议会制，立法权和行政权都归属于议会。所以接下来主要介绍一下美国的总统制。

美国是实行总统制的典型，立法机关是参议院与众议院并设的二院制议会；司法机关以联邦最高法院为首下设11个控诉法院，95个地方法院及4个特别法庭；行政机关是以由人民直接选举的总统为最高行政首长，并以副总统辅之，下设几个行政部门。政府的权力有联邦政府、州政府之分，宪法将有关各州自治权保留给州政府，各州政府本身拥有立法、司法、行政诸权限，联邦政府的权力系以一州政府无法单独行使者为限，如课税、财政、国防、外交、货币银行、出入境管理、对外贸易、国民福利和邮政，以及科学艺术的发展援助等。

总统既是国家元首，又是政府首脑，还兼任武装部队总司令。总统直接组织和领导政府。政府不对国会负责，只对总统个人负责。总统有权接受部长的辞职或解除其职务。内阁由总统指定的官员（通常为各部部长）组成，只是总统的集体顾问。国家的立法机关和行政机关完全分立，权力相互制衡。议员和政府官员不得相互兼任，国会无倒阁权，政府也无解散国会的权力。但国会行使立法权受总统的制约，如美国总统对国会通过的法案可行使否决权，但国会再以2/3多数通过，不经总统批准即可成为法律。总统的权力也受国会的制约，如总统对政府高级官员的任命要得到参议院的认可，总统和政府高级官员如违宪犯法，国会可提出弹劾。美国大法官是由总统提名与任命，参议院批准之后才能够就任，但一旦大法官就任，除非有犯罪行为，否则终身就职，任何个人和机关无法撤销，这就在很大程度上保证了美国的司法独立，司法不受立法机关与行政机关影响。

在美国历史上，有许多案例都体现了三权分立的原则：

1996年美国国会通过了 Line Item Veto 法案，该法案授权总统可以拒绝一个法案的部分条款同时签字通过法案的其它条款。法院指出Line Item Veto 法案授权总统单方面修改和废除已经生效的法律，这样的授权使得总统可以未经国会投票单方面制定法律。之后美国最高法院宣布Line Item Veto 法案违宪

1952年，杜鲁门总统命令商业部长接管并运营全国所有的炼钢厂，最高法院认定国会并没有相应的法律，所以总统发布命令不可能是执行法律。因此总统发布命令是在制定法律，所以杜鲁门总统的命令违法了三权分立原则。

1819年美国和西班牙签订了一项条约，条约规定一类当事人可以在联邦法院向联邦政府求偿。条约还规定美国财政部有权审查联邦法院认可求偿的判决，财政部如果认为不应当赔偿可以不予赔偿。最高法院认定该条约违反了三权分立原则，其原因是该条约要求法官履行非司法职能。不过在1989年的Mistretta 诉United States一案中，最高法院判定国会设立联邦量刑委员会的法案合宪。法院指出，虽然国内的法案将非司法职能赋予了法官，但是这并没有严重到破坏三权之间的分工和平衡，也没有导致法院侵犯了其它两部门的权力。

2.三权分立与我国国情的矛盾

不可否认三权分立是美国成为一个强盛的国家的制度基础。然而，我国却没有简单的套用西方国家三权分立的制度，而是以全国人民代表大会制度作为我国的基本政治制度，其根本的原因就是因为三权分立与我国国情有着矛盾。矛盾主要发生在三个层面：

其一，我国不存在三权分立制的经济基础。我国以公有制为主体的所有制关

系决定了劳动者之间的根本利益是一致的，他们之间不存在资本主义社会私有者之间那种深刻的利益对抗关系，因而在国家政治形式和党派制度上，没有必要人为地把他们划分为各种不同利益的政治对手。我国宪法明确规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”与这一国体相适应，我们的政体采取人民代表大会制度。

其二，我国不存在实行三权分立的历史前提。我国的人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度等具有中国特色社会主义民主政治制度，是我们党领导人民进行长期革命斗争的产物，是人民群众的历史选择。如果放弃了这些行之有效的政治制度，实行三权分立，必然动摇我国社会主义民主政治制度的根基，动摇人民当家作主的政治地位。

其三，我国不存在实行三权分立的制度前提。我国是人民民主专政的社会主义国家，实行的是民主集中制的全国人民代表大会制度。我国宪法第二条规定中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。从根本上而言，如果作为人民权力的实施机关的人民代表大会像资本主义国家的议会被总统或者法院限制的话，就违背了我国宪法，违反了一切权力属于人民的基本原则。

3.对我国的法治建设的思考

从实践上看，我国也存在着立法机关、行政机关、司法机关职能的区分，机关的分离，权力的分工，以及人大对政府的监督，对司法机关的监督，司法机关通过行政诉讼纠正政府机关的违法行为等权力制约关系。但总体上看我国对国家权力比较重视分工（机关的分离和职权的划分），而缺少对权力的制衡。尤其是改革开放以前，似乎没有人提出这个问题，净化权力的方式是各种各样的政治运动，对权力约束基本上是以自律为主的。

从我国现行的宪政体制看，全国人大作为国家最高权力机关，地位高于行政机关和司法机关，因为人大从性质上讲是一个全权性的机关，人大是代表人民行使国家权力的。实际上，人大不可能代表人民行使全部的国家权力，而只能行使立法权、监督权、任免权、决定权等一些重要的权力。

有的学者提出建立宪法委员会和最高法院违宪审查庭并行的复核审查制，都是从两个方面考虑：一是填补我国目前实际存在的违宪审查制度中的权力真空；二是对人大尤其是人大常委会权力滥用的防范。

目前，我国行政机关权力滥用的现象比较严重，因此，一方面要加强人大的监督；另一方面要提高司法机关的地位，深入进行司法体制改革，保证司法机关独立行使司法权，使司法机关能配合人大对行政机关的监督，对行政权进行有效的制约；同时，应配合司法考试制度的改革，尽快制定完善的司法人员资格法，让高素质的人担任法官、检察官，并对司法人员的枉法行为以重惩，建立严格的错案追究制度，保证司法队伍的纯洁性。

在这次十八届四中全会中，所提出的很多要点都能看出党和国家在法治建设中对于权力制衡的重视：

1.全会提出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，