香港社会保障制度的建构和启示

香港社会保障制度的建构和启示

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添加日期：2008-11-24 | 作者：张国超| 录入者：| 出处：社会学网| 点击次数：

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内容摘要：社会保障是香港广义社会福利体系的内容之一，为救助型的制度社会设计。香港社会保障制度的建立源于香港的社会背景和宏观环境以及价值理念。探索香港社会保障制度的建构和发展逻辑，可以为完善中国内地社会保障建设提供借鉴。

关键词：社会保障；模式；理念；借鉴；香港

一

上世纪60年代以前，香港在政治上实行殖民地封闭的政治制度，在经济上实行低税率，不干预的自由主义制度，政府对社会福利领域介入很少，负有限责任。20世纪60年代初，香港经济发展开始进入转型期，制造业兴起并逐步走向成熟，人口数量伴随着大规模的移民而剧增，香港逐渐成为一个人口密集、工厂林立的大都会。社会结构发生变革的同时，各种社会问题也不断出现，社会服务的需求增加，要求建立统一的社会保障制度的呼声也越来越高。60年代中期以后，香港开始逐步建立起向低收入者和弱势群体提供援助的杜会福利计划，是补缺型的社会安全制度。1965年香港政府发布了第一个社会福利政策白皮书，标志着香港社会保障事业的真正起步，从此进入发展阶段。

较之于东亚其它国家和地区，香港社会保障制度的发展较为特殊，以社会保险为核心的社会保障制度安排在香港发展非常有限，而社会救助制度则发挥着极为重要的作用。鉴于香港的政治、经济和社会结构发生巨变，使得原有的家庭保障濒于崩溃，传统的由家庭照顾老人、儿童、失业者的功能开始削弱的趋势的出现，为缓和社会矛盾保证社会稳定和持续发展，同时也是从人道的角度出发，在英国社会福利制度的影响下，香港政府从70年代初开始逐步建立起独特的社会福利体系，社会保障则作为社会福利体系的一个内容而嵌入其中。

概括地说，社会福利是指国家或地区依法为所有公民普遍提供旨在保证一定生活水平和尽可能提高生活质量的资金和服务的制度。通常意义上的社会福利主要指社会服务事业及设施，一般具有四个特点：社会福利是社会矛盾的调节器；每一项社会福利计划的出台总是带有明显的功利主义目的，总是以缓和某些突出的

社会矛盾为终极目标；社会福利具有普遍性，社会福利是为所有公民提供的；利益投向呈一维性，即不要求被服务对象缴纳费用，只要公民属于立法和政策划定的范围之内，就能按规定得到应该享受的津贴服务；社会福利较其它社会保障制度而言是较高层次的具有发展性的安全制度，它是在国家财力允许的范围内，在既定的生活水平的基础上，尽力提高被服务对象的生活质量，并为其社会成员的发展提供支持。

社会福利有广义和狭义之分。广义的社会福利是指提高广大社会成员生活水平的各种政策和社会服务，旨在解决广大社会成员在各个方面的福利待遇问题。狭义的社会福利是指对生活能力较弱的儿童、老人、母子家庭、残疾人、慢性精神病人等的社会照顾和社会服务。社会福利所包括的内容十分广泛，不仅包括生活、教育、医疗方面的福利待遇，而且包括交通、文娱、体育、欣赏等方面的待遇。社会福利是一种服务政策和服务措施，其目的在于提高广大社会成员的物质和精神生活水平，使之得到更多的享受。同时，社会福利也是一种职责，是在社会保障的基础上保护和延续有机体生命力的一种社会功能。

香港社会福利是广义的社会福利体系，延伸到了社会生活的方方面面，并且其精致的制度设置，为促进社会整合、避免社会失序提供了最大可能的保障。由香港社会福利署所管理实施的社会福利服务是香港制度式社会福利的主要内容，其服务涵盖社会生活领域的许多方面，大体包括社会保障、家庭及儿童福利服务、临床心理服务、医务社会服务、康复服务、安老服务、青少年服务、违法者服务、社区发展、监管慈善筹款活动和支援服务等十一项内容。

较为完备的福利制度体系，涉及到不同的人群、不同的生活领域，这为保障香港社会成员的生活、医治个人偏差和社会病态、促进社会的良性运行和健康发展提供了强有力的支持。各福利服务之间并不是严格区分的，而是具有一定的关联，其中作为补缺式的社会保障构成了社会福利制度的首要内容或者说基础内容，是覆盖对象最多也是提供的服务种类做多的社会安全制度。

“社会保障”一词英文称“Social Security”,意为社会安全。这一称法与港台地区雷同。它最早出现于1935年美国的《社会保障法》（Social Security Act）中，此前虽然有相关的社会保障政策以及具体实践，但却缺乏一个较为公认的相对统一的名称。1938年，这一名词被新西兰通过的一项法案运用。1942年，英国经济学家贝弗里奇在著名的贝弗里奇报告《社会保险和相关服务》中又一次使用了这一概念。1944年，第26届国际劳工大会发表了《费城宣言》，宣言中正式采纳了“社会保障概念”。自此，这一概念

被世界各国接受并被广泛使用。但是由于各国的经济发展水平、

社会制度、文化背景以及民族传统不尽相同，所依据的理论体系

也存在差异，各个国家和地区都根据自己的实际情况来制订相符

合的社会和经济政策，并逐步建立各具特色的社会保障制度。因

此，目前各国对于社会保障内涵的理解和解释也不完全相同。

香港在公共服务政策体系的架构下，对社会保障的理解为：经济

有困难的人士若得不到政府的社会保障援助，便会陷入极度困

境。一些需要独力抚养幼童的单亲人士，或是暂时失业的人士，

都需要得到短期的经济援助；而没有为晚年未雨绸缪的长者，亦

同样极需政府为他们提供社会保障。通过其功能发挥的领域间接

界定社会保障的内涵—为生活陷入贫困的社会成员提供支持的

制度设计，其目标是帮助社会上需要经济或物质援助的社会成

员，应付基本及特别的生活需要。

二

（一）香港社会保障制度的内容

由香港政府通过税收等途径提供所需资金的社会保障制度设置

了六项主要内容：综合社会保障援助计划、公共福利金计划、暴

力及执法伤亡赔偿计划、交通意外伤亡援助计划和紧急救济服

务。从整个社会福利体系安排和各子项目的内容来分析，香港社

会保障是补缺式的、救助式或援助式的制度设计。

1.综合社会保障援助(综援)计划

综合社会保障援助计划简称综援计划，起初称为公共援助计划。它的目的是通过政府提供资金、以收入补贴等方式，为那些在经济上无法自给的社会成员提供安全网，使他们的收入达到一定水平，以应付生活上的基本需要。该计划类似于内地的对贫困社会成员所实施的社会救助制度中的最低生活保障。综援计划的实施以个人申请为原则，生活陷入困境的社会成员向所处地的社会保障办事处递交申请后，主管部门将对受益人进行资格鉴定和经济状况调查。

综援计划受益申请人必须符合下列条件：已成为香港居民最少七年；并且在紧接申请日前连续居港最少一年。除此，还规定一些灵活性的实施策略以应对意外情况，如：在特殊情况下，社会福利署署长可考虑运用酌情权，向未符合居港规定的综援申请人发放援助。对申请人的经济状况调查包括收入调查和资产调查两项内容。收入调查：申请人及其家庭成员每月可评估的总收入必须低于他们在综援计划下所认可的每月需要总额，否则不予受理。资产审查：申请人及其家庭成员所拥有的资产(包括土地/物业、现金、银行存款、保险计划的现金价值、股票及股份的投资及其他可变换现金的资产及财物)总值不得超过规定限额。