关于基层税收执法中的风险问题及防范措施

税收执法风险，指的是税收执法过程中潜在的、因为执法主体的作为和不作为可能使税收管理职能失效以及这种作为和不作为可能对执法主体和执法人员本身造成伤害的各种危险因素的集合。

当前，在税收管理工作中，如何更好地强化税源控管，规避税收执法风险是税务机关面临的一个重要问题。

一、当前税收执法风险的形式
（一）作为类风险。

是指税务执法人员在其工作岗位上已尽力而未尽责或因工作疏忽、业务技能综合素质等因素无意中给纳税人造成伤害与损失以及税收执法人员廉政防范意识不强而渎职失职从而面临的行政或刑事处罚等风险。

主要表现在：一是税收管理风险。

如税务登记不准确、纳税人性质认定错误、减免税划分不准确、定税程序不严格、欠税公告不及时、税率执行有错误、行政许可擅自扩大范围等。

二是税收检查（含纳税评估、巡管巡查、税务稽查、税务审计（外资企业）等）风险。

（二）不作为类风险。

是指税务执法人员在其位不谋其政不事其责所造成的执法偏差的不作为风险。

此类风险主要体现在基层税务分局，如对新生专业市场，当地政府为了打开局面，吸引投资，培养人气，而制定了一些与税法相悖的扶持优惠减免税费的政策条文，其实税务执法者明白清楚其与国家税法不相符，而由于当地政府有意识地要求执法部门不介入管理，税务执法人员也只好出于当地政府的任务压力而“视而不见”地无条件遵从；再如欠税清理，当地政府为了保护某一类企业，政府则要求绥清或不清，税务执法人员也只好“听之任之”。

诸如此类，无意中给税收执法者增加了“不作为”风险。

（三）税收法制体系不完善的风险。

存在着地方规章制度与税法相抵触的执行政策风险。

一是税务机关内部，规范性文件的制定未严格程序、多不规范。

如为落实上级文件精神，有些地方往往会结合所谓的实际制定更加详细、更加具体的操作办法和规定，无意中增加了“弹性执法”的随意性。

二是当地政府为了从本地区小团体利益出发，而巧立名目制定了与税收法律法规相违背相抵触的地方性规范性文件（又称土政策），而导致税务执法人员“不作为”带来的一系列风险。

三是现行税收法律法规中，真正意义上已立法的只有三部，其余皆为法规条例及规范性文件。

（四）税收执法人员综合素质的风险。

执法者本身素质与新时期要求不相适应。

主要是个别税务执法人员素质不高把握政策不牢，运用法规条文不准确，廉政防范不强而渎职失职等自我保护意识不强，从而面临的行政或刑事处罚等风险。

以人为本的现代企业特别是大型企业（尤其是外资企业），会计及管理人员甚至大多数为学士、硕士，博士，可称之为精英阶层。

就个私企业或个体创业者中高学历精英者也不乏其人，而他们则一般处于被执法者的客体状态，其对世事的洞察力、对法治社会的热烈追寻及对法的了解与掌握并不亚于当今的执法者主体。

如果在这样的被执法者群体面前，我们的执法者却因受教育程度、思想观念及知识水平跟不上形势发展的需要，或者说在某些方面还不如被执法者的素质的话，我们的执法效果就会产生明显的负效应，执法风险就不可能也无法避免。

二、税收执法风险的成因分析
（一）税务人员执法风险意识不强。

基层部分税务人员没有足够的执法风险意识，在执法工作中自我保护意识淡薄，执法思路不清晰，造成执法漏洞和过错。

（二）执法人员素质有待提高。

基层人员业务学习积极性不高，加之大量税收行政规范性文件不断修订更新；基层人员业务不精通、不熟练，工作方式简单粗暴，处理事务的能力较差。

（三）执法权力制约机制有待完善。

征、管、查相对独立，权力相对集中到部门，同时部分岗位权力过于集中，法律法规赋予了税务机关一定的自由裁量权，一旦税务人员未严格履行职责，就可能导致风险。

（四）执法监督有待加强。

目前的执法监督体制主要是以事后监督为主，而事前监督和事中监督较为薄弱，特别是税收执法各岗位之间以及执法过程中各环节之间缺乏相互监督和制约。

（五）税收执法环境尚待优化。

目前全社会依法纳税意识还有待提高，有利于税收执法的外部大环境还需优化。

同时一些税收政策变化频繁，税务执法人员难以迅速掌握，税收管理也难以及时跟进到位。

（六）纳税人维权意识不断加强。

基层一些纳税人虽然依法纳税意识不够强，但对自己权益的保护意识却明显提高，无形中增加了税务人员的执法风险。

三、防范税收执法风险的几点思考
（一）强化执法人员自我保护意识。

对风险认识上的片面性和不到位，其实是最大的风险所在。

客观地讲，目前基层执法人员都有一定的风险意识，知道徇私舞弊、贪污受贿是违法行为。

但是对于一些行政不作为、执法过错或工作不到位引发的风险认识不足。

一些税务干部日常工作中勤勤恳恳、任劳任怨，但由于不能履行或者不能正确履行职责，虽然主观恶性不大，但仍要被追究刑事责任，这种教训是深刻的。

因此，必须对执法风险有一个全面的认识，通过加强教育培训、学习《刑法》知识、交流执法经验、加大责任追究力度、及时通报案例等方式，进一步强化税收执法自我保护意识。

（二）提高税务干部执法能力和水平。

建立一个提高执法能力与激励学习相结合的长效机制，实现税务干部从“要我学”到“我要学”的根本转变。

把学习和实践紧密结合起来，学以致用。

把学习的目的定格在提高执法能力，规避执法风险上。

定期组织税收执法人员有针对性地培训，加强税收执法人员对新法规新问题的把握和应对能力，使税务人员能够积极应对经济事项和税收政策的变化。

（三）严格控制税收执法权限。

按照税收征收、管理、检查、处罚、复议分离和制约的原则，进一步明确税收执法权的行使界限，防止越权执法或滥用执法权。

建立征管查互动机制，在各部门明确分工、各司其职的基础上，依托网络信息共享，实现良性互动，形成“及时发现问题，及时反馈问题，及时沟通信息，及时进行查处”的高速运转机制。

（四）严格规范税收执法程序。

对税收管理的各个环节进一步细化，明确税收管理每一环节的方法、步骤、时限等，并严格要求，确保落实。

同时着重加强“关键点”控制，做到有的放矢，将执法风险控制到最低。

（五）健全税收执法监督机制。

一是加强内部监督，落实监督责任，突出对税收执法工作中风险高发环节的专项监督，建立各部门、岗位和个人之间的权力分配和相互监督制约机制。

二是加强外部监督，推行政务公开，提高税收工作的透明度，畅通社会监督举报渠道，认真对待来信来访。

三是完善事前防范机制。

定期对执法行为及重点环节进行审查，提前发现隐患问题，及时进行弥补和修正。

四是实行税收执法人员的定期交流制度，避免久任一职或久居一地而产生的风险。

（六）优化税收执法外部环境。

一方面要建立健全协税护税网络，加强与协税护税部门的沟通协作，定期与公、检、法机关召开协调会，与财政、工商、审计、发改委、银行、电力部门密切配合，加强信息沟通。

进一步健全群众协税护税组织体系，在集贸市场、村、街道等建立群众协税护税组织，并落实举报税务违法案件奖励办法。

另一方面要加大对诚信纳税的宣传力度，增强纳税人的税法遵从度，普遍提高全社会的依法纳税意识。

作者单位：淮阳县国税局霍黎明高尚华简强
税收执法风险，指的是税收执法过程中潜在的、因为执法主体的作为和不作为可能使税收管理职能失效以及这种作为和不作为可能对执法主体和执法人员本身造成伤害的各种危险因素的集合。

当前，在税收管理工作中，如何更好地强化税源控管，规避税收执法风险是税务机关面临的一个重要问题。

一、当前税收执法风险的形式
（一）作为类风险。

是指税务执法人员在其工作岗位上已尽力而未尽责或因工作疏忽、业务技能综合素质等因素无意中给纳税人造成伤害与损失以及税收执法人员廉政防范意识不强而渎职失职从而面临的行政或刑事处罚等风险。

主要表现在：一是税收管理风险。

如税务登记不准确、纳税人性质认定错误、减免税划分不准确、定税程序不严格、欠税公告不及时、税率执行有错误、行政许可擅自扩大范围等。

二是税收检查（含纳税评估、巡管巡查、税务稽查、税务审计（外资企业）等）风险。

（二）不作为类风险。

是指税务执法人员在其位不谋其政不事其责所造成的执法偏差的不作为风险。

此类风险主要体现在基层税务分局，如对新生专业市场，当地政府为了打开局面，吸引投资，培养人气，而制定了一些与税法相悖的扶持优惠减免税费的政策条文，其实税务执法者明白清楚其与国家税法不相符，而由于当地政府有意识地要求执法部门不介入管理，税务执法人员也只好出于当地政府的任务压力而“视而不见”地无条件遵从；再如欠税清理，当地政府为了保护某一类企业，政府则要求绥清或不清，税务执法人员也只好“听之任之”。

诸如此类，无意中给税收执法者增加了“不作为”风险。

（三）税收法制体系不完善的风险。

存在着地方规章制度与税法相抵触的执行政策风险。

一是税务机关内部，规范性文件的制定未严格程序、多不规范。

如为落实上级文件精神，有些地方往往会结合所谓的实际制定更加详细、更加具体的操作办法和规定，无意中增加了“弹性执法”的随意性。

二是当地政府为了从本地区小团体利益出发，而巧立名目制定了与税收法律法规相违背相抵触的地方性规范性文件（又称土政策），而导致税务执法人员“不作为”带来的一系列风险。

三是现行税收法律法规中，真正意义上已立法的只有三部，其余皆为法规条例及规范性文件。

（四）税收执法人员综合素质的风险。

执法者本身素质与新时期要求不相适应。

主要是个别税务执法人员素质不高把握政策不牢，运用法规条文不准确，廉政防范不强而渎职失职等自我保护意识不强，从而面临的行政或刑事处罚等风险。

以人为本的现代企业特别是大型企业（尤其是外资企业），会计及管理人员甚至大多数为学士、硕士，博士，可称之为精英阶层。

就个私企业或个体创业者中高学历精英者也不乏其人，而他们则一般处于被执法者的客体状态，其对世事的洞察力、对法治社会的热烈追寻及对法的了解与掌握并不亚于当今的执法者主体。

如果在这样的被执法者群体面前，我们的执法者却因受教育程度、思想观念及知识水平跟不上形势发展的需要，或者说在某些方面还不如被执法者的素质的话，我们的执法效果就会产生明显的负效应，执法风险就不可能也无法避免。

二、税收执法风险的成因分析
（一）税务人员执法风险意识不强。

基层部分税务人员没有足够的执法风险意识，在执法工作中自我保护意识淡薄，执法思路不清晰，造成执法漏洞和过错。

（二）执法人员素质有待提高。

基层人员业务学习积极性不高，加之大量税收行政规范性文件不断修订更新；基层人员业务不精通、不熟练，工作方式简单粗暴，处理事务的能力较差。

（三）执法权力制约机制有待完善。

征、管、查相对独立，权力相对集中到部门，同时部分岗位权力过于集中，法律法规赋予了税务机关一定的自由裁量权，一旦税务人员未严格履行职责，就可能导致风险。

（四）执法监督有待加强。

目前的执法监督体制主要是以事后监督为主，而事前监督和事中监督较为薄弱，特别是税收执法各岗位之间以及执法过程中各环节之间缺乏相互监督和制约。

（五）税收执法环境尚待优化。

目前全社会依法纳税意识还有待提高，有利于税收执法的外部大环境还需优化。

同时一些税收政策变化频繁，税务执法人员难以迅速掌握，税收管理也难以及时跟进到位。

（六）纳税人维权意识不断加强。

基层一些纳税人虽然依法纳税意识不够强，但对自己权益的保护意识却明显提高，无形中增加了税务人员的执法风险。

三、防范税收执法风险的几点思考
（一）强化执法人员自我保护意识。

对风险认识上的片面性和不到位，其实是最大的风险所在。

客观地讲，目前基层执法人员都有一定的风险意识，知道徇私舞弊、贪污受贿是违法行为。

但是对于一些行政不作为、执法过错或工作不到位引发的风险认识不足。

一些税务干部日常工作中勤勤恳恳、任劳任怨，但由于不能履行或者不能正确履行职责，虽然主观恶性不大，但仍要被追究刑事责任，这种教训是深刻的。

因此，必须对执法风险有一个全面的认识，通过加强教育培训、学习《刑法》知识、交流执法经验、加大责任追究力度、及时通报案例等方式，进一步强化税收执法自我保护意识。

（二）提高税务干部执法能力和水平。

建立一个提高执法能力与激励学习相结合的长效机制，实现税务干部从“要我学”到“我要学”的根本转变。

把学习和实践紧密结合起来，学以
致用。

把学习的目的定格在提高执法能力，规避执法风险上。

定期组织税收执法人员有针对性地培训，加强税收执法人员对新法规新问题的把握和应对能力，使税务人员能够积极应对经济事项和税收政策的变化。

（三）严格控制税收执法权限。

按照税收征收、管理、检查、处罚、复议分离和制约的原则，进一步明确税收执法权的行使界限，防止越权执法或滥用执法权。

建立征管查互动机制，在各部门明确分工、各司其职的基础上，依托网络信息共享，实现良性互动，形成“及时发现问题，及时反馈问题，及时沟通信息，及时进行查处”的高速运转机制。

（四）严格规范税收执法程序。

对税收管理的各个环节进一步细化，明确税收管理每一环节的方法、步骤、时限等，并严格要求，确保落实。

同时着重加强“关键点”控制，做到有的放矢，将执法风险控制到最低。

（五）健全税收执法监督机制。

一是加强内部监督，落实监督责任，突出对税收执法工作中风险高发环节的专项监督，建立各部门、岗位和个人之间的权力分配和相互监督制约机制。

二是加强外部监督，推行政务公开，提高税收工作的透明度，畅通社会监督举报渠道，认真对待来信来访。

三是完善事前防范机制。

定期对执法行为及重点环节进行审查，提前发现隐患问题，及时进行弥补和修正。

四是实行税收执法人员的定期交流制度，避免久任一职或久居一地而产生的风险。

（六）优化税收执法外部环境。

一方面要建立健全协税护税网络，加强与协税护税部门的沟通协作，定期与公、检、法机关召开协调会，与财政、工商、审计、发改委、银行、电力部门密切配合，加强信息沟通。

进一步健全群众协税护税组织体系，在集贸市场、村、街道等建立群众协税护税组织，并落实举报税务违法案件奖励办法。

另一方面要加大对诚信纳税的宣传力度，增强纳税人的税法遵从度，普遍提高全社会的依法纳税意识。

关于基层税收执法中的风险问题及防范措施
赤峰市地税局于学才
税务部门做为国家的重要行政执法机关，肩负着为国聚财、为民收税的神圣使命，国家赋予了税务机关及其执法人员一定的征税权力，如依法行使税款征收、税务稽查、行政处罚、行政强制等重大权力，但权力、责任及其承担的风险是对等的，权力点就是风险点。

特别是随着我国推进依法行政、建设法治政府进程的不断加快，纳税人维权意识、行政监察以及司法监督力度的日益增强，对税务机关的执法水平和执法质量的要求越来越高，税收执法风险问题逐步显现出
来。

因此如何有效防范和化解税收执法风险，减少税务人员的执法压力，保证税收法律法规及各项税收制度的正确施行，促进税收事业健康发展已成为税务机关面临的重要课题。

笔者根据多年的实际工作经历对税收执法风险点在各征管环节的种类及表现形式、执法风险产生的原因以及如何防范税收执法风险问题进行以下探讨。

一、税收执法风险点的种类及表现形式
税收执法风险，是在税收执法过程中潜在的可能给税务执法主体和税务执法人员带来不利后果的各种因素。

税收执法涵盖了税务机关和税务执法人员面向管理相对人履行征税职能的各项行为，从税务登记、发票管理到纳税评估，从贯彻税政到税务检查，从行政处罚到行政复议诉讼等，在这些税收管理活动中，执法风险点是普遍存在的。

这些风险既有税收政策上的，又有个人素质上的，既关系到内部管理，又涉及外部环境。

依照税收征管流程可分为税收管理环节风险、税款征收环节风险、税务检查环节风险以及税务行政复议诉讼环节的风险，依照应当承担的行政和法律后果的情形，具体又分为行政责任风险，刑事责任风险，税务行政诉讼风险。

（一）税收管理方面的风险点：
税务管理主要包括税务登记管理、发票管理以及涉税审批等。

1、税务登记环节的风险点主要存在于停业复业环节、注销登记环节和外出经营报验登记环节。

停业复业环节风险点主要表现为：部分纳税人申请虚假停业，税收管理员未进行实地核查即核准从而造成偷逃税款而应承担的责任；纳税人申请停业税务机关未按规定结清税款、滞纳金、罚款或未按规定收存其登记证件或发票造成税款流失而应承担的责任。

注销登记环节风险点主要表现为纳税人申请办理注销时，税务人员未按要求清算税款、滞纳金、罚款或未按规定收缴其登记证件或发票造成税款流失而应承担的责任。

外出经营报验登记环节风险点主要表现为税务机关或税务人员为纳税人开具《外出经营活动税收管理证明》时手续不全，或后续管理跟不上，《外管证》到期不能及时跟踪清算税款，导致所得税征管情况不明而应承担的责任，这种情况主要集中在建筑行业和房地产开发行业，特别是一些挂靠项目。

2、发票管理环节风险点主要表现为：税务机关或税务人员在发售发票时由于对纳税人提供的手续审核不严而造成税收流失应承担的责任；代开发票时对纳
税人提供的相关资料审核不严而造成的虚假代开特别是造成虚假代开货运发票以及代开发票时漏征税种而应承担的责任；对自开票纳税人资格认定把关不严或税务机关认定的开票限额与运力不符等造成虚假开具发票没有跟踪管理而应承担的责任。

3、涉税审批环节风险点主要表现在对纳税人申请的减免税、企业所得税税收优惠和税前扣除及弥补亏损等审批备案类项目没有按照规定的程序进行审批或违规越权审批从而造成税收流失应承担的责任。

（二）税款征收方面的风险点
税款征收方面的风险点主要表现在：税务人员对逾期未申报的纳税人不采取法定的催报催缴程序从而造成税收流失应承担的责任；税务机关或税务人员违反规定提前征收或延缓征收税款，或未按照国家规定的税收征管范围和税款入库预算级次将税款及时、足额入库，存在积压、挪用、转引税款行为而应承担的责任；对采用核定征收方式征收税款的税务机关或税务人员未按照规定的程序核定应纳税额，或核定的应纳税额与实际应征税额明显偏低造成税收流失应承担的责任；对纳税人欠缴的税款未按规定进行催缴，或未按规定采取相应的税收保全和强制执行措施从而造成税收流失应承担的责任。

（三）税务检查方面的风险点
税务检查方面的风险点主要表现在：在程序方面主要是税务检查人员进行检查时未按法定程序进行检查，如未出示检查证或未下达税务检查通知书，未按规定履行被检查人陈述、申辩告知义务，或收集的证据来源不合法、手段不合法以及违反法定程序采取税收保全措施和强制执行措施等而应承担的责任；在检查实施和法律适用方面主要是对违法行为定性错误、事实认证错误或错误理解法律条文从而造成税收流失应承担的责任；对下达的《税务处理决定书》和《税务行政处罚决定书》涉及的各项税款、滞纳金和罚款未按规定组织入库从而造成税收流失应承担的责任以及涉税违法行为构成犯罪的未按规定进行移交而应承担的法律责任。

（四）税务行政复议方面的风险点
税务行政复议环节的风险点主要表现在程序方面和审理认定方面。

如复议机关办理复议案件，不按法定权限、程序及时限办理；审理复议案件时对行为事实认定错误或对相关法律适用理解错误造成不良后果而应承担的法律责任。

二、发生税收执法风险的责任
按照权责一致的原则，税务机关及其行政执法人员未按照国家法律、法规和规章的规定实施执法行为，未履行法定职责，发生上述执法风险，致使国家税收和纳税人的合法权益受到损害，依法应当承担相应的行政责任、刑事责任和行政诉讼责任。

（一）行政责任。

如果税务执法人员的执法过错较轻，尚未触及刑罚，但会受到系统内部党、政纪处分，从而影响个人的政治前途。

（二）刑事责任。

如果税务执法人员的执法过错严重，触及刑罚，则要承担刑事责任。

主要有以下几个方面：一是滥用职权或玩忽职守行使行政行为，不征少征应征税款，致使国家或纳税人的利益遭受损失。

二是利用职务上的便利徇。