建立金融消费者权益保护制度体系

主持人：纪崴

第一条为了规范保险活动，保护保险活动当事人的合法权益，加强对保险业的监督管理，维护社会经济秩序和社会公共利益，促进保险事业的健康发展，制定本法。

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专题关注金融消费者权益保护

从经济学视角看，金融消费者权益之所以需要建立制度予以特别保护，根本原

因在于金融交易中存在信息不对称、外部性和垄断经营

建立金融消费者权益保护制度体系

融危机以来，金融消费者权益保

护工作逐渐成为社会各界广泛关

注的热点问题。在人民银行及其

分支机构的组织协调下，一些地区在建立金

融消费者权益保护制度，维护金融消费者合

法权益方面进行了积极探索，并取得初步成

效。但总体上看，这项工作仍处于起步阶

段，建立完善的金融消费者权益保护制度体

系，还有许多问题有待进一步探讨。

建立金融消费者

权益保护制度的理论基础

从经济学的视角看，金融消费者的权益

之所以需要建立制度安排予以特别保护，是

因为金融消费者在市场交易中处于比一般消

费者更为不利的弱势地位，而这种弱势地位

产生的根本原因是由于金融交易中存在的信

息不对称、外部性和垄断经营。

信息不对称是经济领域普遍存在的经

济现象，但在金融消费中比在一般商品消

费中表现得更加突出。究其原因，一方面是金融消费者的金融专业知识有限，很难对专业知识壁垒高企的金融产品和服务进行全面了解；另一方面，金融创新的速度远远高于一般金融消费者的知识更新速度，进一步加大了金融消费者获取相关金融信息的难度。因此，在金融消费日益普及、逐渐成为大众消费的情况下，必须要建立一定的制度安排，以矫正金融消费者与金融机构之间的信息不对称，维持两者在信息的收集、辨别等方面的力量均衡。外部性是金融的突出特性，其表现既

有正常经营时期的正外部性,也有危机时期的负外部性。由于金融机构具有较高的资产负债率，在正常经营过程中，其正外金

■中国人民银行武汉分行行长殷兴山部性表现在将储蓄和社会闲置资金转化为投资，直接促进社会生产;当金融机构经营出现危机时，其负外部性突出表现为资金风险会更多地向外部资金蔓延，直接影响金融消费者的切身利益，给国民经济带来远高于自身价值的损失。而这种负外部性通过市场机制或者消费者的自身努力很难消除，需要由代表社会公众利益的政府通过一系列的制度安排进行干预，才能有效保护金融消费者权益。

垄断也是金融消费者权益保护制度设

计中一个不可忽视的因素。一方面，金融

业在经营成本、市场研究及产品设计等方

面都具有规模经济效益，经过长期的竞争

发展，金融机构的规模不断扩张，金融行

业的垄断自然形成；另一方面，金融业严

格的市场准入形成了天然的市场壁垒，造

成了金融机构事实上的行业垄断。由于垄

断造成的卖方市场使金融消费者在与金融

机构的交易过程中处于极为不利的地位，

金融消费者的“天然”弱势地位和福利损

失问题难以依靠市场机制解决，需要以法

律形式或国家公权力的介入，通过对金融

消费者施以特别保护，实现双方实质上的

平等。

对建立金融消费者

权益保护制度的探索：以湖北为例

在人民银行总行的政策指导下，通过人

民银行武汉分行的积极组织协调，自2010年开始，湖北省在建立金融消费者权益保护制度和工作机制方面进行了一些探索。

制定《金融消费者权益保护办法》，

探索建立金融消费者权益保护工作的制度

基础。人民银行武汉分行在总结过去处理

征信、支付结算、人民币管理、外汇管理

等金融消费者申诉经验的基础上，以《消

费者权益保护法》和相关金融法律法规为

依据，制定了适用湖北辖内的《金融消费

者权益保护办法（试行）》，明确了金融

消费者权益保护对象、申诉处理流程、责

任追究方式等，从制度上对金融消费者权

益保护工作进行规范。

设计金融消费者申诉处理模式，探索

完善申诉处理工作机制。结合央行监管履

职范围，推出“人民银行协商调处+转送

相关部门”的申诉处理模式，将争议适用

范围划分为人民银行监管职责范围内的事

项和人民银行监管职责范围外的事项。对

人民银行监管职责范围内的争议事项，采

取协商调处模式；对人民银行监管职责范

围外的争议事项，采取转送金融机构和消

费者协会办理的模式。

建立金融机构金融消费者权益保护工作

评价制度，强化对金融机构的激励和约束。通过设计金融机构被申诉数量、申诉办结率和金融消费者满意度等量化评价指标，定期对金融机构配合人民银行开展金融消费者权益保护工作进行量化评价，并在适当范围内以适当方式通报评价结果。一些地市还探

索推出了金融消费者信得过金融网点评价办法，让金融消费者直接参与评价工作，力求评价工作更加全面、科学。

建立金融消费者权益保护工作协调机

制，切实增强工作合力。成立由地方政府

分管领导任组长、相关职能部门负责人

为成员的金融消费者权益保护工作领导小组，建立人民银行分支行与工商、消费者

协会、司法等部门共同参与的金融消费者

权益保护联席会议制度，加强对该项工作

的领导和协调；在人民银行分支行内部，22 中国金融·2011年第11期

专题关注金融消费者权益保护建立“法律部门具体实施、职能部门协调

配合”的协作机制，共同推进金融消费者

权益保护工作。

在探索建立上述制度和机制的基础

上，人民银行武汉分行按照“先试点、后

推广”的工作思路，选择湖北省内经济处

于中等发达水平、金融业发展平稳、金融

争议比较突出的荆门、黄冈、咸宁等三个

地市先行开展试点。并通过举行试点启动

仪式、开展“3·15”消费者权益日活动等方式积极做好对外宣传，不断提高社会各

界对金融消费者权益保护工作的认知度。

到2011年5月中旬，试点地区共受理各类申诉100起，已办结85起,正在办理15起；通过人民银行解释、宣传而打消申诉意向

的20起；对外提供相关法规、政策咨询67 起。从这一个阶段的实践看，湖北省金融

消费者权益保护试点工作进展较为顺利。

加紧建立完善的