土地利用总体规划实施评价指标体系研究

土地利用总体规划实施评价指标体系研究
作者：李保卫
来源：《经济研究导刊》2010年第28期
摘要:评价指标体系是对土地利用总体规划实施效果进行定性评价的关键所在,运用“系统分析—频度统计—专家咨询”的评价指标体系建立方法,构建土地利用总体规划实施评价指标体系,将其构建为目标层、准则层和指标层三个层次。

关键词:土地利用总体规划;实施评价;指标体系
中图分类号:F29文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)28-0149-02
一、土地利用总体规划概述
土地利用总体规划是指在一定规划区域和时段内,政府从长远利益出发,根据当地自然和社会经济条件及国民经济发展的需求,在时间和空间上,在国民经济各个部门之间分配土地,并对土地的开发、利用、整治和保护进行统筹安排,调整结构、合理布局的土地利用的战略性和控制性规划和部署,是国家实行土地用途管制的基础 [1]。

土地利用总体规划重在制定,贵在实施 [2],并且实施评价是土地利用规划管理的重要环节之一,是规划修编的基础和依据 [3]。

一个完整的土地利用规划过程,除科学合理地制定和有效的执行外,还需对土地利用总体规划执行后的效果进行分析判断,以确定土地利用总体规划的价值。

土地利用总体规划实施评价,是指根据一定的标准,运用一定的方法,对土地利用总体规划执行的效果进行分析、比较与综合后所做出的一种价值判断[4]。

通过客观科学的评价土地利用总体规划实施取得成效和存在的不足,发现土地利用总体规划实施效果,分析土地利用实际变化与规划预期吻合程度;评价土地利用总体规划执行部门的行政管理效率,规划执行所产生的效益,以及规划执行指标与所产生的效益是否协调等方面,从而促进编制规划方案的完善。

当前土地利用总体规划实施评价的指标体系的构建多处于研究探索阶段,主要是从工作的角度对指标执行等方面情况进行简单性的或个别指标的简单分析,缺乏科学的评价体系和评价机制。

因此,本文以系统论为指导对土地利用总体规划实施评价的指标体系进行探讨以期提高规划的科学性以及为新一轮规划的修编提供科学依据。

二、土地利用总体规划实施评价影响因素分析
土地利用总体规划作为一种社会行为、一种政治过程和技术过程的融合体,实施受多种因素影响,这些因素影响规划实施的最终效果。

通过对土地利用总体规划实施环境、规划运作过程的分析,影响规划实施的主要因素包括:
1.规划实施环境。

土地利用总体规划在社会经济社会发展中,既受内部自身规律影响,又受
外部环境的作用。

规划实施环境包括规划制度环境、社会环境和经济环境,共同构成规划实施的环境因素。

规划必须在一定的环境保障下才能有效实施,环境的变化对土地利用规划的作用
产生很大影响,缺少这些必备的环境要素,规划无法独立实施并发挥作用。

具体而言,上述三种环境因素表现为政府公共政策、规划实施经济保障、社会协同机制。

2.规划实施管理有效性。

规划实施管理是规划有效实施的保证,因此规划实施管理是否有效,也影响规划实施的结果。

规划实施管理是经过法律程序批准的规划得到全面贯彻执行的保证,
规划实施管理有一定的预先规定性和程序固定性,各级政府和国土资源管理部门按照规定的职
责范围进行操作,形成一种制度,约束各土地利用活动,任何逾越便是对制度的破坏,通过规范性实施管理措施,保证规划的严肃性和权威性,使规划得以有效实施。

3.规划实施过程的不确定性。

规划是以预测为基础,本质上具有不确定性。

土地利用规划实施期限大多为十年,这种跨度十年的中长期目标,经常由于不可预测的形势变化或政府政策目标的变更而难以保持稳定性和连续性。

社会经济发展的内外部环境变化和土地资源利用重大举措,对区域社会经济发展目标造成重大影响,导致土地利用格局的根本性改变,而这些改变都是编制土地利用规划时难以预料,但却是区域社会经济快速发展过程中经常发生的。

同时在市场机制
条件下,规划在指导未来土地利用管理的有效性也将变得愈加困难。

因此,规划的不确定性将使规划结果偏离规划目标,不能简单采用规划目标或价值选择的不变性来判断规划作用有效的标准。

4.规划编制的合理性。

科学的编制规划是规划实施的重要基础和直接手段,对规划实施起着决定作用。

首先,规划的多维时空特征决定规划是一个连续进行的工作,是一个过程系统。

现在土地利用规划以“终极蓝图”的思想,期望通过对远期规划目标(规划指标)的设定来指导和安排现在的工作,而不是从现状客观条件出发来解决目前面临的急迫问题;在操作方式上,强调以规划指标作为依据来规范耕地保护和建设用地,“静态规划”的意味浓重,规划编制科学性不强,导致规划实施过程中无法适应社会经济实情,而使规划实效。

5.规划的社会影响。

规划不仅是政府行为,还是社会行为。

规划公示制度、公众参与制度和听政制度可以让公众更好地对规划有所了解,扩大规划的社会影响,树立规划权威,有利于规划的实施。

同时,土地利用规划能够行使土地利用控制和管理权力,使规划符合社会价值取向,均衡各阶层利益,为社会成员所接受和服从。

由于土地利用规划实施是受多方面因素影响,因此在构建土地利用总体规划实施评价的指
标体系时,不仅要考虑对规划实施目标和规划实施效益的直接性评价,而且还要考虑规划实施过程中对规划实施结果产生作用的各种因素的影响,即设置反映规划实施环境的保障度、规划实
施管理的有效性、规划布局的调整情况和规划实施的社会影响等指标,如此才能全面反映规划
实施过程和规划实施结果。

三、土地利用总体规划指标体系构建
1.构建评价指标体系程序。

土地利用总体规划重在制定,贵在落实。

由于土地利用总体规划是对规划区域未来土地利用的结构与布局做出的设想,其落实过程中必然对环境产生影响,而这些影响可以用一系列定性和定量的指标来表达。

2.构建评价指标体系原则。

由于土地既是一个自然历史综合体,又是一个社会经济综合体,而由于土地利用总体规划是在一定规划区域内,根据当地自然和社会经济条件以及国民经济发展的要求,协调土地总供给与总需求,确定或调整土地利用结构和用地布局的宏观战略措施,因而土地利用总体规划必然涉及到社会、资源及环境等诸多方面。

构建土地利用总体规划评价指标体系既要体现综合协调的主导思想,又要使各个指标成为表征土地利用总体规划实施评价众多指标中最灵敏并且适于度量,内涵丰富的主要指标。

为此,在设计评价指标体系时,遵循以下原则:(1)反映土地利用总体规划实施评价的主要内涵;(2)体现全国的普遍适用性的指标和具有地域特征的区域性指标;(3)指标数据的现成性、灵敏性和可量化性;(4)提高指标选取得科学性、可操作性及相对完备性 [5];(5)评价指标的可比原则;(6)保证评价指标的独立性与完整性。

3.评价指标体系构建构建。

土地利用总体规划实施评价的核心是建立评价的指标体系。

这个体系是由一系列有内在联系和典型代表意义、一定排列顺序和内部结构的指标组合。

土地利用总体规划实施评价指标体系应充分体现衡量规划实施过程中的各种影响因子对规划实施效果的作用和规划实施结果的各种指标。

依据土地利用总体规划要求,运用“系统分析—频度统计—专家咨询”的评价指标体系建立方法,构建土地利用总体规划实施评价指标体系,评价指标体系采用目标层、准则层和指标层三层结构。

土地利用总体规划实施评价指标体系图
4.评价标准制定。

目前,土地利用总体规划实施评价在中国尚处于研究和初步实践阶段,并且在评价中定性评价居多,而定性评价较少,并且定性评价的还没有统一的评价标准。

由于中国地域广大,各个地方的土地利用总体规划各有其特色,加上时间推移,使得土地利用总体规划在实施过程中可能存在不同的问题,因此评价标准的制定需要因地制宜、因时制宜。

评价标准的制定可以从以下方面考虑:(1)国家、地方、行业或国际标准及区域各种规划指标;(2)如缺少相应的法规标准时,可参考国内外同类评价时通常采用的标准,采用时应经过专家论证;(3)区域性本底背景;(4)科学研究的判定标准。

四、结语
当前土地利用总体规划实施评价的指标体系的构建多处于研究探索阶段,相关的理论与方法体系还不完善,对其研究有助于推动土地利用总体规划实施评价发展。

因此,本文对土地利用总体规划实施评价指标体系进行研究,提出的土地利用规划实施评价的指标体系,是在总结国内外经验的基础上,同时结合个人在工作学习中的认知提出,由于水平有限,对这一问题认知还不深入,期望起到抛砖引玉的作用。

参考文献:
[1]王万茂,董祚继,王群,等.土地利用规划学[M].北京:科学出版社,2006.
[2]周慧杰,周兴,胡宝清,等.广西贵港市土地利用总体规划实施评价[J].生态环
境,2005,(5):752-756.
[3]任奎,周生路,廖富强,等.基于可持续度的连云港市土地利用总体规划实施评价[J].资源科学,2008,(2):241-246.
[4]赵小敏,郭熙.土地利用总体规划实施评价[J].中国土地科学,2003,(5):35-40.
[5]张小虎,田庆昌,付鲲鹏,等.土地利用总体规划的环境影响评价指标体系研究[J].资源开发与市场,2009,(1):40-41.
[责任编辑吴明宇]。