政府与社会的协同治理之路

政府与社会的协同治理之路

——以汪清县城市社区管理改革为个案

麻宝斌任晓春

2013-2-20 15:37:01 来源：《吉林大学社会科学学报》2011年6期

【内容提要】政府与社会的协同治理成为当今社会发展的潮流。政府与社会良好的协同治理离不开作为两者联接点的社区，更离不开社区管理体制的制度选择。汪清“1+8”社会管理模式便是对县级城市社区管理体制的一次有益探索。社会需求诱导和政府供给主导两方面的结合，促使了汪清模式的产生。它以其独特的组织结构、人财使用、职能权限、管理方式和支持系统体现着政府与社会的协同治理。这一新型社会治理模式的合法性、实效性、时效性和普适性成为我们对其评价与审视的重要维度。

【关键词】汪清模式社区管理县级城市协同治理

美国著名学者艾森斯塔德在其名著《现代化：抗拒与变迁》的开篇中指出，持续的结构分化与变迁是现代化发展的基本特征。为适应现代化发展的需要，中国的改革开放打破了一元化的集权体制，从总体性社会逐渐演变为多样化社会。随着现代化进程的深入，社会的多样化不断发展，直至分裂为相互疏离的“原子”。社会的良性发展需要“原子”的重新整合。政治学、社会学、行政学研究的基本结论是：社区和社团是社会管理的基本单元和重要载体。社区是聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体；社团

是具有某些共同特征的人相聚而成的互益组织。现代社会中的“社会人”或通过社区转变为“社区人”，或通过社团转变为“社团人”。因而，社会治理主要体现在社区和社团治理上，特别是社区治理。20世纪90年代中后期，民政部首先选择在北京、上海、天津、武汉、青岛、沈阳等城市设立了26个“全国社区建设实验区”，随后全国各大中城市掀起了社区建设的热潮。近年来，县级城市也掀起了社区建设的浪潮。吉林省汪清县的城市社会管理改革便是社区改革中的一朵浪花。

一、汪清县城市社区管理改革的动因

人的社会行为是在既定的制度和体制环境下展开的，制度保障人类社会形成稳定的秩序。但制度并非一成不变，制度变迁的路径主要有“诱致性制度变迁”和“强制性制度变迁”两种。诱致性制度变迁是一种需求诱导式的变迁，强制性制度变迁则是一种供给主导式的变迁。当然，任何制度的变迁，不可能只是需求诱导或供给主导的单因素变化，而是需求诱导与供给主导相结合的结果，只不过两种因素在制度变迁中所表现出的力量强弱有别。汪清县城市社区管理体制改革的动因，也可从需求和供给两个方面进行分析。

(一)需求诱导式的改革动因

需求诱导式的改革动因，往往是由社会运行过程中的内生因素引起的。改革开放之前，我国城市社会在“单位制为主，街居制为

辅”的体制下稳定运行。“国家通过单位这一组织形式管理职工，通过街居体系管理社会闲散人员、民政救济和社会优抚对象等，从而实现了对城市全体社会成员的控制和整合，达到了社会稳定和巩固政权的目的。”[1]315改革开放后，城市中的单位制逐渐解体，街居制也陷入困境。汪清这个东北小县城，也面临着同样的问题。

汪清县位于吉林省延边朝鲜族自治州东北部，南北纵长108公里，东西横距152公里，总面积8376.96平方公里，人口25万多。城区面积10.06平方公里，共有居民25 276户、65 857人。直到20世纪90年代，计划经济时代形成的社会管理模式仍起主要作用。然而，社会变革的潮流终究要到来。90年代中后期以来，汪清县城发生了一些显著变化：1)“流动社会”对社会管理的挑战。城市企业改革，部分职工下岗；农村联产承包，大量剩余劳动力出现。下岗职工推向社会，剩余劳动力涌入城市，这些“无单位归属人员”加大了社会管理固有的工作量，也带来了诸如治安、卫生等新的社会问题。2)“市场社会”对社会管理的挑战。随着非公有制经济特别是私营经济的发展，各类综合小市场、早市和夜市蓬勃发展，带来了运营业的发展。但也伴生了环境、秩序等社会问题和非法营运、占道经营等社会行为。受不断膨胀的私利观念的影响，人们对公共事务的关注越来越淡漠，住宅区和路面经常十分紊乱，各人自扫门前雪的现象非常普遍。3)“信息社会”对社会管理的挑战。在广告信息的利用中，广告宣传单满天飞变得不足为奇，门前、墙壁、路灯杆上乱涂乱喷乱贴的小广告星罗棋布，城市“牛皮癣”屡治不愈；在网络信息的利用中，青少年的“网瘾”不断加重，成为家长的一大心病，网吧整治工作难度很大。基于社会运行情况的变化，汪清县自2003年开始实行“街道—社区—居民委员会”三级社会管理模式，县政府组建东城、西城两个街道办事处，每个街道办事处下辖4个社区，每个社区负责指导4—6个居委会。街道和社区共同负

责汪清县城区范围内的城市管理工作，各居委会协助配合。之后，为了适应城市发展的需要，又成立综合执法局，加强城市管理执法工作。

(二)供给主导式的改革动因

政府作为制度变迁的供给主体，可以通过强制性手段改造原有管理体制。汪清县城市社会管理体制经过几年的运行，逐渐显露出矛盾和问题。当原有的管理体制无法满足现实的社会需求，政府实行供给主导式的改革就势成必然了。

(1)保障惠及民生的生活命脉是城市发展的内在要求。民生，即人民群众的生存或生活。惠及民生，即社会的发展要保证每一个社会成员“能够像人那样有尊严地生活下去”。因而，惠及民生，首先要解决与民众生存直接相关的吃穿住行、养老就医、子女教育等基本问题，表现为就业、教育、医疗、住房、社会保障等政策，进而要解决民众随着生活水平提高而自然产生的与个人发展和社会交往相关的精神和文化需要，如社交需求、尊重需求、自我实现需求等。这两个层面问题的解决，关系到社会发展的程度，也关系到社会的和谐稳定；问题的解决过程应当内生于社会，由社会组织带动社会发展。在社会组织的带动下，可以活跃各种新型的社会关系，为个人带来归属感、信任感、安全感、成就感。

(2)社会组织发展滞后导致社会资源不能很好地利用。我国的民间社会组织数量，自20世纪90年代以来快速增长。但其发展仍处于初级阶段，组织力量还不够强大，很难成为社会治理的重要主体。社会组织不能很好地利用社会资源，却可能导致社会资源特别是社会资本的流失。正如王思斌教授所言：“所谓单位制的改变，本质上是城市居民社会资本的依托方式或源头的改变。而由此带来的根本性问题是社会资本的依托方式或源头又没有建立起来。”[2]

(3)政府资源在社会管理的运行中浪费严重。传统的行政管理方式导致政府资源特别是执法资源的严重浪费。就基层政府管理体制来看，街道办事处作为派出机关只拥有“块”上的协调功能，而没有“条”上的管理职权；公安、司法、工商、财税、审计等职能部门则拥有“条”上的管理权限，而没有“块”上的协调职能。因而，政府“条”上的职能很难一统到底[3]140，造成了城市管理资源特别是公安、文化稽查、工商等各方面执法资源的严重浪费。汪清县改革前有将近1 000人的执法队伍，但“铁路警察，各管一段”的弊端比较突出，城市执法队伍没有实现很好的整合，城市管理工作中的问题不断显露出来。

从综合改革前需求和供给现状来看，汪清县城市社会管理改革的焦点是如何在现有的体制框架内整合政府资源与更好地利用社会资源问题。2010年3月，汪清县正式启动社会管理体制改革，尝试把以城市执法为主的政府资源与原有的管理体系有机结合起来，突出面对群众的特点，把“综合执法、综合救助、综合服务、平安创建”四大任务融为一体，与居民生活密切相关的城市管理事项全部实行“块管”。与我国各地普遍实行的由街道办事处担负“块管”职能不同，汪清县撤销了街道办，把社区改造成城市工作综合发展