论构建环境行政公益诉讼制度之必要性

呼伦贝尔学院本科生毕业论文题目论构建环境行政公益诉讼制度之必要性专业法学姓名赵保学号 2009141207指导教师包来福2 年月日论构建环境行政公益诉讼制度之必要性学生赵保指导教师包来福摘要：近年来，随着环境状况的日益恶化，环境侵权事件的大量发生，在我国建立环境行政公益诉讼制度显得尤为的紧迫，然而，我国的环境立法的存在很大的缺陷，不能彻底的解决问题。

因此，借鉴国外先进的制度经验，构建我国环境行政公益诉讼制度是十分必要的。

本文从现有立法缺陷和环境司法经验欠缺等问题出发，指出唯有建立环境行政公益诉讼制度才能避免环境执法机关不受监督，独断执法的局面，以此督促环境执法机关提高环境行政效率，实现环保法制目的。

关键词：环境行政公益诉讼必要性制度借鉴一、我国环境行政公益诉讼的现状（一）环境行政公益诉讼立法的欠缺我国目前的法律体系中并没有针对行政机关侵害环境的行为而规定相应的司法救济制度。

也没有相关的法律对于公众保护环境公共权益的行为予以保障。

首先，我国《宪法》第九条第2款规定，国家保护自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物，禁止任何组织和任何个人用任何手段侵占和破坏自然资源。

第二十六条第1款规定，国家保护和改善生活和生态环境，防治污染和其他公害。

《宪法》只是对环境保护做了宏观的立法规定，对于环境行政公益诉讼却没有明确的表示。

其次，《环境保护法》中没有赋予公民、法人因行政机关侵害环境公益而提起的行政诉讼的权利。

《环境保护法》第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，本条文并未明确公民针对破坏环境的行为拥有诉权，从而公民即使想对破坏环境的行为进行检举也没有具体的法律依据。

再次，《行政诉讼法》只承认与具体行政行为有直接厉害关系的公民、法人、其他组织才具有原告资格。

在具体司法实践过程中，对于非具体行政行为相对人的一般公民，因环境公益受损而提起的行政诉讼时，法院往往以无厉害关系为由驳回诉讼请求。

“无权利即无救济”，司法救济程序的缺失，使得环境公益在受到行政侵害时，却不能发动司法权来纠正行政权的不当行使，环境公共利益得不到及时有效的保护！《环境保护法》的修订2006年就开始酝酿，而十一届全国人大常委会第二十八次会议初次审议了《中华人民共和国环境保护法修正案（草案）》。

司法学界专家吕忠梅再次呼吁，希望能尽快建立环境行政公益诉讼制度。

《国务院关于环境保护若干问题的决定》（1996年6月16日）规定，建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举揭发各种违反环境保护法律法规的行为。

2005年11月23日国务院下发《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》。

《决定》深刻分析了新世纪新阶段我国环境保护面临的形势和任务，指出研究建立环境民事和行政公诉制度，推动环境公益诉讼。

这项决定为我国建立环境行政公益诉讼制度带来了一定的契机，但也仅仅是留于指导的地位，没有具体的政策法规出台。

（二）环境公益诉讼司法经验欠缺1．环境行政公益诉讼适格原告的欠缺2004年内蒙古阿拉善地区板滩井，绿洲现代化农业开发公司与阿拉善右旗政府签订开发合同，在没有进行可行性研究和环境影响评价的情况下，盲目引种导致140公顷土地撂荒沙化，而板井滩沙化正是北京风沙主要根源之一。

当地政府为了眼前的利益不顾长远的利益，为了政绩以牺牲环境为代价，其应当是这起生态破坏事件的第一责任人。

政府侵害环境公益，当地环境行政执法机关却对此没有进行有效的监督建议，而我国对于环境执法机关的失职行为却没有适格的原告可以提起诉讼。

最高院对于行政诉讼中原告的解释是，具体行政行为有法律上厉害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。

该解释虽然将《行政诉讼法》中的原告资格范围进行了扩展，但是该范围却不足以解决上诉提到的问题。

现有的法律所规定的法律上的利害关系被理解为切身的利害关系、现实的利害关系、直接的厉害关系，由此提起的诉讼依旧是私益诉讼。

而在环境公益受到损害时，我国法律却没有赋予公民提起诉讼的权利加以防范和制止。

造成我国环境行政公益诉讼制度构建的最大障碍。

2．环境公诉被排斥于现有行政诉讼法受案范围之外确立环境行政公益诉讼，必须区分诉讼行为是以公益为目的还是以私益为目的，而环境行政公益诉讼的受案范围是区分这两者的关键所在，只有在环境行政公益诉讼的受案范围内才符合该制度的要求。

①受案范围的确定直接关系到是否能通过诉讼程序获得司法救济。

我国《行政诉讼法》的受案范围以列举的方式提出，在第十一条的第2款规定，除前款规定外，人民法院受理法律法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

这表明我国在受案范围的规定上给以后的立法留有空间。

在司法实践中，在没有国家环境标准的前提下，各地依据实际情况制定符合各地的地方标准，而当地企业依据该标准进行环境排放行为，也有可能影响到部分居民的权益，严重的甚至造成整个地区的环境破坏。

如果当地居民要提起环境诉讼，被告应为何人？是依法排放的企业，还是制定环境规章的政府？按照《行政诉讼法》的规定，像这样的抽象行政行为虽然在某些情况下可以附带审查，但这种附带审查却不足以解决被告缺失的问题，而居民的权益也没有了合理的救济手段。

3．环境公益诉权得不到有效的制度约束构建环境行政公益诉讼制度，平衡协调好诉权滥用与保障的问题至为重要。

一个具体的环境行政行为往往会涉及多数人的利益，如果放开诉讼权利，允许任何当事人提起公益诉讼，必然导致权利的滥用，在相互竞争的企业中显得尤为突出。

例如，甲、乙企业存在相互竞争的关系，甲企业得到行政机关的某项行政许可，处于竞争中的有利地位，乙企业则可以提起环境行政公益诉讼的方式阻止甲企业的生产经营管理。

在这种情况下，环境公益诉权就沦为企业的竞争手段，丧失了保护环境公益的立法目的。

所以在实践中，必须有对应有效的制度杜绝这种情形的出现。

4．环境公诉的昂贵成本让当事人望而却步对于诉讼权利的保障，核心在于诉讼费用的分担。

为了避免当事人因为昂贵的诉讼成本放弃环境行政公益诉讼，所以必须建立诉讼费用分担机制。

2008年1月18日，由中国法律援助基金会牵头组织发起、以保护生态环境为宗旨的“2008法律援助绿色行动”启动仪式在北京举行，同时设立了“生态环境保护法律援助专项基金”。

②该基金可以作为今后启动环境行政公益诉讼的专向基金，以解决在诉讼中的环境污染鉴定和举证等事项所产生的费用，从而降低当事人弃诉和原告败诉的风险，提高当事人参诉应诉的积极性，从而更好的维护环境公共利益。

二、美日环境行政公益诉讼制度及对我国借鉴的必要性（一）美国世界各国的环境行政公益诉讼制度以美国的最为发达。

美国的《清洁空气法》规定，任何人都可以以自己的名义对包括美国政府、行政机关、公司企业、各类社会组织以及个人按照该法的规定提起诉讼。

③这就是美国著名的公民诉讼条款。

它不需要原告证明与所告之事有任何法律上的厉害关系，个人、社会组织、企业和政府都可以依据该法提起公益诉讼。

《清洁水法》规定，联邦环保局和各州对实施该法负主要责任，但环保局必须吸收公众参与任何禁止排污的法律的完善和执行工作;还规定，允许公民或各州对任何被指控违反《水法》的人提起诉讼。

这源于环境的公众性赋予任何公民都有提起诉讼的权利。

④但是美国后来的立法活动对原告的资格进行了一定的限制，其中将“公民”限定为“其利益受到影响或者潜在受到严重影响的可能性者”这就要求原告在诉讼过程中要受到实际损害。

塞拉俱乐部诉莫顿案就是该法修改之后的典型案例，最终美国的最高法院确立了环境诉讼中的原告资格取得的条件。

《联邦水污染控制法》中规定，对于环保局长的行为可以进行复审，可以由任何厉害关系人提出申请。

说明美国的环境行政公益诉讼中可以环保局长为被告。

⑤这主要针对负有环境监管义务的行政机关的行政不作为提出的，并且这种不作为应该是行政机关的非裁量行为，否则会引起司法干涉行政裁量的嫌疑。

另外，美国公民也可以对行政机关未做到环境保护义务而提起环境行政公益诉讼。

美国在律师诉讼费上设立的制度也颇为创新。

公民提起环境行政公益诉讼是为了社会公益，胜诉后的受益方为不特定的多数人甚至整个社会，但是诉讼仍然需要花费成本。

所以美国国会授权法院在认为适当的时候判败诉一方向胜诉一方支付胜诉方的律师诉讼费。

在对于诉讼时效的问题上，美国确立“60天通知规则”即原告在起诉的6天前，应将书面起诉意愿告知行政机关，以便行政机关对于错误的行为进行改正，如果行政机关改正错误的行为，那么诉讼便被禁止。

因此可以看出，美国的行政公益诉讼制度是较为完善的，尽管其已经有三十年的历史，但今天仍然在不断的发展之中。

（二）日本日本的环境行政公益诉讼制度也在世界上属于先进的司法救济制度，起主要体现在有关“民众诉讼”、“住民诉讼”以及“机关诉讼”的《地方自治法》、《行政诉讼法》和《法院法》中。

1．《地方自治法》。

日本《地方自治法》第242条规定，在普通地方公共团体的长官等进行了违法或不当的公款支出以及在财产的管理处分时，住民在经过对监察委员会进行检察请求后提起的诉讼。

这个制度就是“住民诉讼”。

⑥2．《行政诉讼法》。

日本《行政诉讼法》第5条规定的“民众诉讼”，即对于国家和公共团体的违法行为，以选举人的资格提起的诉讼，属于行政公益诉讼案的一种。

此外该法中还规定，市民对于地方政府的公职人员非法或者不当处分公共财产时，可以要求地方审计委员会进行审计，对于审计结果不服的可以提起行政公益诉讼，起诉审计委员会。

但是在日本现行的《行政诉讼法》规定，只有法律上有特别规定，方能提起民众诉讼和机关诉讼，日本的民众诉讼和机关诉讼属于客观之诉。

可以看出，日本的民众诉讼和机关诉讼是环境行政公益诉讼的例外情形。

3．《法院法》。

日本的司法审查范围和我国相比，日本不仅审查政府和行政机关的具体行政行为，同时也审查行政机关的抽象行政行为。

该法规定，除宪法有特别规定之外，一切法律上的争诉由法院管辖。

尽管世界各国的环境行政诉讼制度差异很大，但是建立和完善环境行政公益诉讼制度已经是世界环境法发展的大势所趋，我们应该意识到如果一个国家的司法救济制度中没有环境行政公益诉讼制度，那么该国的司法救济制度是有缺陷的，面对日益恶化的环境，没有环境行政公益诉讼制度，民众的环境公共权益将难以得到保障，我们保护环境的宣言也将显的那么苍白无力。

（三）我国借鉴美日环境行政公益诉讼制度的必要性国内外经验表明，环境行政公益诉讼作为一种相对成熟的制度，对于打击环境违法行为，保护环境公共利益，强化环境执法监管有很好的促进作用。

分析美日的环境行政公益诉讼制度和实践成果，我们不难发现两国在鼓励民众参与环境保护和监督方面发挥了积极的作用。

我国有必要引入国外环境行政公益诉讼制度的经验同时结合我国现有司法状况构建中国的环境行政公益诉讼制度。