论构建环境行政公益诉讼制度之必要性

呼伦贝尔学院

本科生毕业论文

题目论构建环境行政公益诉讼制度之必要性

专业法学

姓名赵保学号 2009141207

指导教师包来福

2 年月日

论构建环境行政公益诉讼制度之必要性

学生赵保

指导教师包来福

摘要：近年来，随着环境状况的日益恶化，环境侵权事件的大量发生，在我国建立环境行政公益诉讼制度显得尤为的紧迫，然而，我国的环境立法的存在很大的缺陷，不能彻底的解决问题。因此，借鉴国外先进的制度经验，构建我国环境行政公益诉讼制度是十分必要的。本文从现有立法缺陷和环境司法经验欠缺等问题出发，指出唯有建立环境行政公益诉讼制度才能避免环境执法机关不受监督，独断执法的局面，以此督促环境执法机关提高环境行政效率，实现环保法制目的。

关键词：环境行政公益诉讼必要性制度借鉴

一、我国环境行政公益诉讼的现状

（一）环境行政公益诉讼立法的欠缺

我国目前的法律体系中并没有针对行政机关侵害环境的行为而规定相

应的司法救济制度。也没有相关的法律对于公众保护环境公共权益的行为予以保障。

首先，我国《宪法》第九条第2款规定，国家保护自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物，禁止任何组织和任何个人用任何手段侵占和破坏自然资源。第二十六条第1款规定，国家保护和改善生活和生态环境，防治污染和其他公害。《宪法》只是对环境保护做了宏观的立法规定，对于环境行政公益诉讼却没有明确的表示。

其次，《环境保护法》中没有赋予公民、法人因行政机关侵害环境公益而提起的行政诉讼的权利。《环境保护法》第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，本条文并未明确公民针对破坏环境的行为拥有诉权，从而公民即使想对破坏环境的行为进行检举也没有具体的法律依据。

再次，《行政诉讼法》只承认与具体行政行为有直接厉害关系的公民、法人、其他组织才具有原告资格。在具体司法实践过程中，对于非具体行政行为相对人的一般公民，因环境公益受损而提起的行政诉讼时，法院往往以无厉害关系为由驳回诉讼请求。“无权利即无救济”，司法救济程序的缺失，使得环境公益在受到行政侵害时，却不能发动司法权来纠正行政权的不当行使，环境公共利益得不到及时有效的保护！

《环境保护法》的修订2006年就开始酝酿，而十一届全国人大常委会第二十八次会议初次审议了《中华人民共和国环境保护法修正案（草案）》。司法学界专家吕忠梅再次呼吁，希望能尽快建立环境行政公益诉讼制度。

《国务院关于环境保护若干问题的决定》（1996年6月16日）规定，建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举揭发各种违反环境保护法律法规的行为。2005年11月23日国务院下发《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》。《决定》深刻分析了新世纪新阶段我国环境保护面临的形势和任务，指出研究建立环境民事和行政公诉制度，推动环境公益诉讼。这项决定为我国建立环境行政公益诉讼制度带来了一定的契机，但也仅仅是留于指导的地位，没有具体的政策法规出台。

（二）环境公益诉讼司法经验欠缺

1．环境行政公益诉讼适格原告的欠缺

2004年内蒙古阿拉善地区板滩井，绿洲现代化农业开发公司与阿拉善右旗政府签订开发合同，在没有进行可行性研究和环境影响评价的情况下，盲目引种导致140公顷土地撂荒沙化，而板井滩沙化正是北京风沙主要根源之一。当地政府为了眼前的利益不顾长远的利益，为了政绩以牺牲环境为代价，其应当是这起生态破坏事件的第一责任人。政府侵害环境公益，当地环境行政执法机关却对此没有进行有效的监督建议，而我国对于环境执法机关的失职行为却没有适格的原告可以提起诉讼。最高院对于行政诉讼中原告的解释是，具体行政行为有法律上厉害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。该解释虽然将《行政诉讼法》中的原告资格范围进行了扩展，但是该范围却不足以解决上诉提到的问题。现有的法律所规定的法律上的利害关系被理解为切身的利害关系、现实的利害关系、直接的厉害关系，由此提起的诉讼依旧是私益诉讼。而在环境公益受到损害时，我国法律却没有赋予公民提起诉讼的权利加以防范和制止。造成我国环境行政公益诉讼制度构建的最大障碍。

2．环境公诉被排斥于现有行政诉讼法受案范围之外

确立环境行政公益诉讼，必须区分诉讼行为是以公益为目的还是以私益为目的，而环境行政公益诉讼的受案范围是区分这两者的关键所在，只有在环境行政公益诉讼的受案范围内才符合该制度的要求。①

受案范围的确定直接关系到是否能通过诉讼程序获得司法救济。我国《行政诉讼法》的受案范围以列举的方式提出，在第十一条的第2款规定，除前款规定外，人民法院受理法律法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。这表明我国在受案范围的规定上给以后的立法留有空间。

在司法实践中，在没有国家环境标准的前提下，各地依据实际情况制定符合各地的地方标准，而当地企业依据该标准进行环境排放行为，也有可能影响到部分居民的权益，严重的甚至造成整个地区的环境破坏。如果当地居民要提起环境诉讼，被告应为何人？是依法排放的企业，还是制定环境规章

的政府？按照《行政诉讼法》的规定，像这样的抽象行政行为虽然在某些情况下可以附带审查，但这种附带审查却不足以解决被告缺失的问题，而居民的权益也没有了合理的救济手段。

3．环境公益诉权得不到有效的制度约束

构建环境行政公益诉讼制度，平衡协调好诉权滥用与保障的问题至为重要。一个具体的环境行政行为往往会涉及多数人的利益，如果放开诉讼权利，允许任何当事人提起公益诉讼，必然导致权利的滥用，在相互竞争的企业中显得尤为突出。例如，甲、乙企业存在相互竞争的关系，甲企业得到行政机关的某项行政许可，处于竞争中的有利地位，乙企业则可以提起环境行政公益诉讼的方式阻止甲企业的生产经营管理。在这种情况下，环境公益诉权就沦为企业的竞争手段，丧失了保护环境公益的立法目的。所以在实践中，必须有对应有效的制度杜绝这种情形的出现。

4．环境公诉的昂贵成本让当事人望而却步

对于诉讼权利的保障，核心在于诉讼费用的分担。为了避免当事人因为昂贵的诉讼成本放弃环境行政公益诉讼，所以必须建立诉讼费用分担机制。2008年1月18日，由中国法律援助基金会牵头组织发起、以保护生态环境为宗旨的“2008法律援助绿色行动”启动仪式在北京举行，同时设立了“生态环境保护法律援助专项基金”。②该基金可以作为今后启动环境行政公益诉讼的专向基金，以解决在诉讼中的环境污染鉴定和举证等事项所产生的费用，从而降低当事人弃诉和原告败诉的风险，提高当事人参诉应诉的积极性，从而更好的维护环境公共利益。

二、美日环境行政公益诉讼制度及对我国借鉴的必要性

（一）美国

世界各国的环境行政公益诉讼制度以美国的最为发达。美国的《清洁空气法》规定，任何人都可以以自己的名义对包括美国政府、行政机关、公司企业、各类社会组织以及个人按照该法的规定提起诉讼。③这就是美国著名的公民诉讼条款。它不需要原告证明与所告之事有任何法律上的厉害关系，个人、社会组织、企业和政府都可以依据该法提起公益诉讼。《清洁水法》规定，联邦环保局和各州对实施该法负主要责任，但环保局必须吸收公众参与任何禁止排污的法律的完善和执行工作;还规定，允许公民或各州对任何被指控违反《水法》的人提起诉讼。这源于环境的公众性赋予任何公民都有提起诉讼的权利。④但是美国后来的立法活动对原告的资格进行了一定的限制，其中将“公民”限定为“其利益受到影响或者潜在受到严重影响的可能性者”这就要求原告在诉讼过程中要受到实际损害。塞拉俱乐部诉莫顿案就是该法修改之后的典型案例，最终美国的最高法院确立了环境诉讼中的原告资格取得的条件。

《联邦水污染控制法》中规定，对于环保局长的行为可以进行复审，可