税源专业化管理模式的比较与优化

2012年5月
山东社会科学
SHANDONG SOCIAL SCIENCES
收稿日期：2012－05－21
作者简介：申作芳，日照市岚山区国家税务局党组书记、局长。

税源专业化管理模式的比较与优化
申作芳
（日照市岚山区国家税务局，山东日照276807）
［中图分类号］F812．42［文献标识码］A ［文章编号］1003－4145［2012］专辑－0126－02
一、税源专业化管理的几种模式与评价（一）现行税源专业化管理的几种模式
由于税源专业化管理是建立在区域经济发展水平、税源构成特点、税务管理组织特征等基础之上的，税源专业化管理也就有了多种不同的表现形式，即税源专业化管理模式。

从当前全国税务系统税源专业化管理试点情况来看，主要有以下几种模式：
1．“纺锤形”税源专业化管理模式。

这种模式也可以称为“瘦金字塔型”
，是以传统税源管理模式初步演变而来。

以基层税务组织（区县局）为例（下同），在局党组的领导下，设置清晰的管理层级、管理机构、管理岗位，有明确的行政管理类岗位、
税收执法岗位和税源管理岗位，区县局机关职能仍是以行政管理指导为主，没有向以税源管理为主转变。

政策法规科、征管科等科室职能开始向一线延伸，承担部分税源管理事项，指导税源管理单位更有效地进行税源专业化管理。

设置1－n 个不等的税源管理科，分别履行重点税源、一般税源、纯所得税等管理职能，没有实现彻底的专业分类管理。

2．“扁平型”税源专业化管理模式。

这种模式也称为“胖金字塔型”，是建立在机构“扁平化”的基础上，是一种较为彻底的专业分类管理模式。

这种模式下，基层局机关进行管理层级压缩，业务类科室被赋予税源管理职能，增加税源管理部门数量，实现由行政指导职能向税源管理职能的转变。

政策法规科、税源管理科（综合）等成为税源事项专业化管理科室，对其他税源管理单位管理对象专业化提供政策法规支持和经济税收数据的分析预警纳税评估进行指导和监督。

税源管理科（单一）、税政科、收入核算科、征管科等机关科室不再具有行政管理指导职能，转向以税源专业化分类管理职能，分别对一般税源企业、纯所得税企业、大企业、小规模企业等进行一级分类管理，在综合业务科室的指导监督下开展税源专业化分类管理。

3．“多态型”税源专业化管理模式。

从安徽、江苏、山东等省市税源专业化分类管理试点情况来看，有的地方区县级
税务局不再按经济区划设立税务分局（税务所），
所有机构人员在县级局集中，为实施彻底的税源专业化分类管理打下先决条件基础；有的地方仍保留原来的派出机构，
只是对城区范围内的税源进行专业分类管理，税务分局（税务所）仍实行“类型+规模+行业+区域”的税源管理模式。

具体划分为以下几种模式：
（1）“规模加行业”模式。

这种模式下，一般将税源划分为重点税源、中小税源、个体零散税源和纯所得税企业四类，分别由特定税源管理单位对口管理。

各税源管理单位再按照“区域加行业”进行二级分类管理。

（2）“事项加对象”模式。

这种模式下，将税源管理职能划分为事项管理、
对象管理两块，政策法规指导监督、分析预警指标发布、纳税评估管理考评等事项集中到综合业务科室进行管理，税源日常监控管理、纳税服务集中到单一职能的税源管理单位，各税源管理单位再按照合理的方式分类管理各类税源。

（3）“属地加风险”模式。

这种模式下，区分税源归属辖区和税收风险等级，在城区和其他经济区划分别按照税收风险等级划分税源管理类别，划分为重点税源、中小税源、个体零散税源三类，按照风险等级顺序实行重点管理、一般管理和粗放管理。

在各地结合区域经济税源、税务组织结构等特点探索实践的税源专业化管理模式具有多种不同的形式，也可以归纳成为各种不同的组合方式。

并且随着经济发展、税务组织变革等决定性因素的变动而呈现出更加多样化的发展趋势。

（二）现行税源专业化管理模式的比较
从当前各地的税源专业化管理模式来看，其共同点都是根据各地的税源特点采取的适应性管理策略。

不同点则是税务组织管理层级、组织宽度、税务人力资源在税源管理过程中侧重点不同，从而产生不同的税源专业化管理模式。

二、建立税源专业化管理模式的原则与重点（一）建立税源专业化管理模式的原则
1．因地制宜的原则。

税源专业化管理模式选择和优化
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的前提是区域税源特点，不同的税源就应当有不同的管理模式与之相适应，否则就不是科学的税源专业化管理模式。

2．因时制宜的原则。

区域经济的发展将加速改变税源状况，税源专业化管理模式应当随着区域经济发展状况而作适应性调整、完善和优化。

3．统筹兼顾的原则。

税源专业化管理是税收征管体系的核心，也是税务人力资源管理体系的中心工作，选择和优化税源专业化管理模式要统筹兼顾，要用系统化、集约化的思路来组织。

4．分类实施的原则。

无论什么样的税源状况，都可以区分为不同的税源特征，应当根据本地税源特点采取科学合理的方法进行分类管理，这是区别于传统税源管理模式的主要原则。

5．科学分工的原则。

税源具有千变万化、鲜明的个性、丰富的文化内涵等特征，将税收管理员按照个人学历水平、知识结构、经验阅历等科学分工，便于对不同的税源采取差异化的管理。

6．突出重点的原则。

税源专业化管理要突出管理重点，对重点税源要重点管理，一般税源监督管理，个体及零散税源社会化管理，便于集中人力、物力、财力管理好重点税源。

7．联动互动的原则。

电子商务、信息化等赋予了现代税源企业的时代特征，进行税源专业化管理要做到上下联动、横向互动，提高综合治税、信息管税、社会协税的质效。

8．减负增效的原则。

任何一项改革，都要贯彻减负增效的原则，要便于采取最简单的方式管理好最复杂的事情，探索更加科学高效的管理工具，助力税源专业化管理。

（二）优化税源专业化管理模式的重点
1．以风险管理为导向，实施税源分类分级管理。

要建立并实施以风险管理为导向的管理流程。

在税务登记、受理申报、税款入库级次等属地管理不变的前提下，从总局到县局的各级领导机关，都要承担税源管理的职责。

尤其是总局和省局要在做好税收风险管理战略规划的同时，下功夫搞好风险的分析识别、等级排序、应对任务的统一下达、本级应对任务的实施和绩效考核，还要结合风险管理实际，对各层级、各部门现有税源管理职能进行整合、调整，以指导和推动基层税源专业化管理的开展。

要根据各类纳税人的不同特点，有针对性地实施专业化管理。

对大企业管理，要抓紧开展试点工作，加快探索符合我国国情的大企业税源专业化管理模式。

对中小企业，要实施行业、特定类型等差别化管理。

对个体工商户，要按照有利税源控管和方便纳税的原则，强化基础信息采集和税收定额管理，推进协税护税。

对非居民管理，重点关注跨国交易量大、对外支付多、跨国集团重组活跃的企业，提高非居民税收遵从管理水平。

2．规范征管程序，突出纳税评估的重要作用。

纳税评估是税源专业化管理的重点，作为一个重要征管程序，需要进一步完善和规范。

纳税评估的主要程序包括初步审核、案头审核、实地核查等环节。

为了保证税源管理部门有足够的力量加强纳税评估，可将调查审批等纳税人依申请事项简化、前移到办税服务部门。

税源管理部门应把主要精力用于纳税评估的案头审核和实地核查工作。

可以从“扁平化”税源专业化管理模式的实际出发，对纳税评估工作任务分配、评估人才库管理、绩效考评等进行“一体化”管理，建立信息共享、上下联动、横向互动的评估模式，提高评估工作质效，降低纳税评估风险。

3．强化信息管税，为专业化管理提供支撑。

要切实抓好信息采集、整理与存储、信息加工与分析、信息传递与应用等工作。

要在各省国、地税局进行网络发票试点的基础上，完善网络发票业务和技术标准方案，扩大试点范围，深化网络发票数据的采集、应用，做好与金税三期工程网络发票项目的衔接。

要大力推进金税三期工程建设，推动与有关部门的信息共享，促进信息管税的落实。

探索建立以地方政府牵头、政府各职能部门协作配合的综合治税网络体系，便于税务系统及时、方便、准确获知纳税人各类涉税生产经营信息，减少税源管理盲目性，便于形成分权制约下的信息管税格局。

4．优化征管资源配置，建立专业化人才队伍。

实行税源专业化管理，必然会引起现有税源管理流程、方法、分工的重大变化，必然会涉及征管资源的重新配置。

要按照积极稳妥的原则，在现有机构框架下，根据税源专业化管理的要求，调整、优化机构职责和人员岗责。

要根据经济发展水平、税源结构和信息化支撑等状况，因地制宜，积极稳妥地开展试点。

要加强专业化人才队伍建设，强化分类培训，注重专业岗位技能的培养和提高，建立纳税评估和行业管理专家团队，建立评价激励机制，探索建立税收管理员能级制度，建立各类专业人才库，为人才成长创造条件。

5．完善法律制度，健全运行机制。

要加快征管法的修订，为完善征管程序、规范纳税评估、获取第三方信息等提供法律支撑。

要建立“纵向联动、横向互动、内外协作”的税源管理运行机制，强化税源管理各环节的统筹与协调，在税务系统各层级、各部门、各岗位之间建立起闭环的税收风险管理流程，形成立体化的税源管理运行机制。

要创新征管质量考核方式和指标，用新的考核评价体系逐步取代征管“六率”考核。

（责任编辑：宋绪芬）
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