(绩效考核)政府绩效管理概述

政府绩效管理概述
南平市效能办
政府绩效是政府管理活动所取得的积极效果，绩效管理是提高政府组织绩效的壹套具体操作程序和过程。

政府管理水平的主要评价标准是其工作绩效。

根据绩效标准即效率、效益和质量指标来考核政府工作，是当代行政改革的主要内容之壹，对当前的深化行政改革具有重要借鉴意义。

今年省上确定南平市为绩效管理工作联系点。

对什么是绩效管理？本文将介绍政府绩效管理的基本理论、政府绩效管理程序、政府绩效评估的内容和方法，以及提高政府绩效的制度、方法和科学机制，以进壹步推动政府管理的规范化和科学化。

关于政府绩效和绩效管理问题
壹、政府绩效管理
1．政府绩效的内涵
“绩效”又称“生产力”、“业绩”、“作为”等，指的是行为主体的工作和活动所取得的成就或产生的积极效果。

什么是“政府”？对“政府”有三种理解：（1）广义的政府概念。

政府是国家权力机关的总称，包括立法机关、行政机关和司法机关，这壹种理解将政府等同于国家。

（2）中义的政府概念。

政府包括行政机关，以及依法成立的各种享有行政权的独立机构。

（3）狭义的政府概念。

政府仅指行政机关。

绩效管理中使用广义政府的概念。

联合国对政府的定义：创造公共价值的机关。

政府绩效即政府掌握公共权力的行使公共服务的工作
成就或管理活动所产生的积极效果。

这里的政府既包括政府机关，也包括政府所属的公共服务部门。

政府绩效具有层次性。

宏观层次的政府绩效涉及整个政府管理活动的成绩和效果，具体体现为政治的民主和稳定、经济发展、人们生活水平持续提高、社会公正、国家安全和社会秩序的改善、文化发展和精神文明的提高等方面。

微观层次的政府绩效是特定的政府机构或公共部门的工作成就或效果，包括经济性、效率、服务质量、客观社会效果、服务对象的满意程度等等。

作为地方政府的绩效管理，我们认为侧重的是中观和微观层次的政府绩效。

政府绩效主要指“三E”：即经济、效率和效益。

也有的学者提出了“4E”的定义，即增加了“公平”，仍有更多的学者提出增加更多的“E”，比如“卓越”、“企业家精神”、“专业技术”、“候选者资格”、“足够”等等。

①三E实质上是三种关系，涉及到政府管理活动的四个方面：成本、投入、产出、效果。

以环境保护为例，政府环保部门从事管理活动耗费的人力、物力、办公设施和设备等是投入；获得和维持这些人力、物力、设备所花的资金就是成本；产出既能够是决策活动的产出如出台的法规实施细则和环保计划，又包括执行活动的产出如建设项目的审批、违规企业的处罚、清洁生产技术的推广等；效果则主要体现为环境质量的改善。

成本、投入、产出、效果和政府绩效三E的关系能够用下图表示：成本———投入———产出———效果
经济效率效益
经济涉及成本和投入之间的关系。

经济性表现为获得特定水平的投入时，使成本降低到最低水平，或者说充分使用已有的资金获得最大量和最佳比例的投入。

效率涉及投入和产出之间的关系，指行政管理活动的产出同所消耗的人力、物力、财力等要素之间的比率。

高效率意味着用最小的投入达到既定的目标，或者投入既定而产出最大。

效益涉及产出和效果之间的关系，具体包括产出的质量、产出是否导致了所期望的社会效果、公民或顾客的满意程度等。

南通大学公共管理学院的臧乃康认为，政府绩效是评判政府治理水平和运作效率的重要依据。

政府绩效意指扣除政府成本后的盈余，壹般用于衡量政府工作业绩。

政府绩效不单纯是政绩层面的概念，仍包括政府成本、政府效率、政治稳定、社会进步、发展预期的含义于内。

从框架上而言，政府绩效主要包括经济绩效、社会绩效、政治绩效。

这种绩效既不是政府短期投入的回报，也不是政府终端产品的累积，而应该是较长时期经济发展、社会进步、政治文明的总成果。

综上所述，政府绩效即政府机关和所属公共部门的工作成就或管理、服务活动所产生的效果。

绩效包括经济、效率和效益等内容，涵盖了公共管理活动从成本转换到效果的各个环节。

2．绩效管理的含义和内容
绩效管理的概念能够从以下三种意义上理解：
第壹，绩效管理是壹项系统工程，是组织围绕提高绩效这壹目标而作出的制度安排和实施的壹系列管理措施、机制和技术。

评价组织管理活动的主要标准是绩效；作为系统工程的绩效管理涉及到组织管
理活动的各个环节，包括组织结构、工作制度、领导制度、人事制度、财务制度等等。

作为系统工程的绩效管理不是壹种技术，而是多项技术的集合，把那些被证明行之有效的管理技术和机制有机地结合起来，为提高组织的整体绩效服务。

第二，绩效管理是壹个过程，或者是组织提高绩效的壹套具体操作程序。

作为操作程序的绩效管理包括明确组织战略和目标、制定绩效协议和提高绩效的行动计划、绩效的持续监测和反馈、组织绩效的正式评估等步骤。

各个环节相互联系，形成壹个有机的链条。

第三，绩效管理是人力资源开发的壹种手段。

作为人力资源的开发手段，绩效管理是围绕提高组织绩效这壹目标而实施的人力资源管理原则和技术，包括民主管理、参和管理、雇员素质和能力分析、团队精神的塑造、考核制度的完善和改进、绩效工资制和其他激励措施、雇员培训和发展等等。

第壹种是对绩效管理概念的广义解释，北京大学周志忍教授认为：福建省开展的机关效能建设活动属于绩效管理。

无锡市委书记杨卫泽也持这样见法。

第二、三种是对绩效管理的狭义解释。

二、政府绩效管理的界定
政府绩效管理是指政府于履行公共责任的过程中，对内部制度和外部效应、数量和质量、经济因素和伦理因素、刚性规范和柔性机制等方面，以公共产出的最大化和公共服务最优化为目标，实施的壹种全面的、系统的管理。

政府绩效管理强调以绩效为本，以服务质量和社会公众需求的满足为政府的基本价值取向，运用绩效目标、绩效信
息、绩效激励、绩效合同、绩效成本、绩效程序、绩效规制、绩效申诉和绩效评估等管理手段和管理机制，提高政府能力，优化政府形象，蕴含了公共责任和顾客至上的管理理念，是政府管理制度、管理机制和管理方法的创新。

政府绩效管理和传统的行政管理效率原理相比，不仅于管理主体、管理范围大大扩大了，而且突出了政府全面、协调、可持续发展的管理理念；和以往行政管理体制改革相比，绩效管理不局限于体制上，而是扩大到机制和方法上的创新。

政府绩效管理具有以下四个基本特点：
第壹，强调绩效评估。

重视管理的价值取向和社会效应，关注管理过程的环境因素和心理因素，力求于政府绩效评估中把定量分析和定性分析结合起来。

政府绩效管理理论认为，重视绩效评估能够激发管理者的使命感和责任感，能够促进测评的公正性和客观性，能够获得更多的社会支持。

政府绩效本身具有多元的特征，计划绩效和政策绩效之间、直接绩效和间接绩效之间、有形绩效和无形绩效之间，很难做壹个简单的评判，因此，政府绩效评估是壹件十分复杂的工作。

第二，强调服务和顾客至上的理念。

政府绩效管理作为改善公共部门和公众关系，加强公众对政府信任的措施，凸现了服务和顾客至上的管理理念、强调政府是公共服务供给者，政府管理工作必须以顾客为中心，以顾客的需要为导向，倾听顾客的声音，按照顾客的要求提供服务，真正做到想顾客之所想，急顾客之所急，办顾客之所需，做顾客的忠实、优质服务者。

第三，强调多元服务主体。

传统的行政管理要求政府担任社会公共事务单壹的服务主体，政府既是公共产品的组织者，又是生产者。

绩效管理理论则认为，政府当然是社会公共产品的组织者，但不壹定均是直接生产者，对于那些技术性、具体性的社会事务，应尽可能地交给社会组织承担。

社会公共事务的承担主体，能够是政府，也能够是社会中介组织、非盈利组织、公私合作组织，甚至是私人盈利组织。

传统的行政管理以服务主体为定位，服务主体多元化突破了这个概念，公共管理以服务内容为对象，通过政府和社会关系的调适，侧重研究如何为社会提供优质高效的公共服务，而不讲求提供服务的主体属性。

第四，政府绩效管理重视管理方法和技术。

传统的行政管理方法往往孤立地研究和运用行政手段、法律手段、经济手段和思想教育手段。

绩效管理讲求方法和目标的统壹，积极寻求和开发可操作性的管理方法，提高管理绩效。

作为壹种目标结果，绩效是对公共管理过程是否运用管理方法、运用的管理方法是否有效的验证，管理的有效性和管理方法的有效性是壹致的。

从某种角度见，绩效本身又能够作为壹种导向性的管理方法，回应实践的要求，依此形成绩效评估、绩效合同、绩效激励等壹整套管理方法体系。

绩效评估是根据预定的管理目标，运用壹套力求全面、客观、公平的评估指标，对特定时期公共组织和人员的管理情况进行测评的过程，绩效评估不仅能够反映管理信息，而且，通过公共组织和人员之间管理结果的纵横比较，能够形成压力，产生激励，提高管理绩效。

有许多管理内容和管理项目，公
共组织和相应的部门均能够签订管理契约，明确双方的权力和义务。

绩效合同能够约束和规范公共组织行为，减少主观随意性，促进管理绩效。

激励是传统的管理方法，公共管理又赋予激励新的内容。

可见，政府绩效管理概念的外延要大于政府绩效评估。

政府绩效评估是政府绩效管理的重要内容；政府绩效评估是改善和提高政府绩效管理的重要手段。

3．研究政府绩效管理的意义
第壹，绩效管理体现了“以结果为本”的公共管理新理念。

和企业相比，政府有俩个显著特点，壹是规模庞大，二是负有公共责任。

庞大的规模需要管理的统壹，公共责任要求公共控制机制。

于是，科层制(又称官僚制)成为理想的管理模式。

长期的科层制管理于政府公共部门形成了特有的行政文化：①投入要素成为关注的焦点，预算和工作结果没有很好地联系起来；②形式主义盛行，以组织活动的数量和规模作为判断工作成绩的标准，忽视这些活动所产生的实际效果；
③过程取向的控制机制，即上级对下级的控制着眼于过程而不是结果，导致按命令行事的心态；④规则为本的服从意识，即评价工作人员的主要标准不是见他们的业绩和对组织目标的贡献，而是见他们能否严格遵守规则。

冲破传统行政文化的束缚，树立“结果为本”的绩效意识，实现从关注投入、过程和规则向“以结果为本”的转变，是现代公共管理新理念的核心内容之壹。

政府绩效管理以提高政府绩效为最终目标，结果为本的绩效意识是绩效管理的前提。

第二，绩效管理有助于树立“顾客至上”的现代管理意识。

为人
民服务是我们党和政府的根本宗旨。

可是由于体制原因，理论上的共识且不壹定体现为政府部门和官员的自觉行动，以致于实践中出现种种偏差。

绩效管理的主要特点之壹是公民导向的绩效观，它所追求的经济、效率、效益、服务质量、公民满意程度等，均是从公民的立场和角度来见待政府绩效的。

更为重要的是，绩效管理不是依赖宣传说教，而是通过具有可操作性的机制来推动“顾客至上”的现代管理意识的确立。

第三，绩效管理有助于建立政府和社会之间的良性关系。

政府部门是履行公共管理职责和提供公共服务的部门，以提供公共产品为职责，以公共服务为目标。

不论从设立的初衷仍是从理论上见，公共部门的公共性质决定了它应该具有最大的公众亲和性。

然而于实践中，公共部门的表现往往不尽人意。

以公民导向、结果导向和公民的广泛参和为主要特征的绩效管理，是提高政府绩效进而改善政府形象的有效手段。

良好的政府形象无疑会提高政府公共部门的权威，减少行政管理活动中的阻力，降低公共政策的执行成本，推动经济发展和社会进步，形成政府和公民、国家和社会之间的良性互动关系。

三、绩效管理的程序
绩效管理过程包括以下基本要素和步骤：明确组织的使命、战略和价值；制定绩效协议和绩效计划；绩效的监测、阶段性评估和反馈；绩效的正式评估和分析。

1．明确组织使命、战略和价值
使命即组织所肩负的历史责任或工作要实现的最高目标；实现目
标的主要途径构成了组织的战略；价值则是组织壹切活动所遵循的行为准则，如质量、顾客满意、团队精神等。

组织使命、战略和价值是组织管理活动的理念框架，绩效管理的其他环节和程序，均应于这壹框架内展开。

因此，组织使命、战略和价值的明确化是绩效管理的基础和前提。

它包含俩层意思：组织首先要明确确定自己的使命、战略和价值，否则不可能取得良好的绩效；组织仍应通过有效的沟通，使组织的使命、战略和价值成为每个成员的共同信念。

2．签订绩效协议
绩效协议又称绩效合同，是上级和下级、管理者和雇员之间就职责、任务、目标、工作条件和行动计划等达成的具有约束性的契约或壹致性见法。

绩效合同包括如下内容：
(1)工作任务和责任，即组织或个人应该做什么的简要说明。

任务指的是相对稳定环境下从事的程序性的工作；责任指任职者为实现组织目标所承担的责任，主要责任确定的依据包括部门设立的有关法规、“三定”方案中关于职责的说明、职位说明书中的工作概述和工作标准等。

(2)绩效目标，即单位或个人履行职责应该达到的具体标准或指标。

绩效目标的内容取决于组织的类型和工作性质，其表达方式有定性目标、定量目标和项目目标。

绩效目标能够于四个层次上确定：组织层次、部门层次、小组层次和个人层次。

(3)绩效计划，即实现绩效目标的行动计划。

其内容包括任职者为实现绩效目标拥有的财政、物质、技术、权力等方面的资源，管理者
和任职者就实现目标的具体措施达成的共识，任职者的发展计划即提高素质和能力的计划等。

3．进行持续性的绩效管理
绩效协议签订之后，绩效管理就进入了持续性管理阶段。

持续性绩效管理旨于及时发现绩效改进的事例且给予确认和强化，及时发现未达到绩效标准的事例且立即采取建设性措施，帮助任职者从失败中学习且拟订具体行动计划，改进工作。

(1)绩效情况的监测和反馈。

对组织和个人绩效情况的监测和反馈是持续性管理的主要体现。

实施绩效管理的组织不仅应建立正式的监测机制和反馈渠道，而且应鼓励每个任职者成为有效的监督者和反馈者。

负反馈能够帮助任职者发现工作中的问题且采取改正措施；正反馈有助于任职者发现且利用新的机会，把工作做得更好。

(2)绩效目标和绩效计划的调整。

于绩效管理过程中，随着外部环境和组织本身的变化，随着新的社会需求和新管理技术的出现，预先确定的绩效目标和行动计划可能会出现不适应的情况，需要进行适时的调整。

(3)绩效改进的行动计划。

它是管理者和绩效欠佳者之间就改进绩效拟订的具体行动方案。

它以绩效差距的成因分析为基础：如果绩效差距的主要原因是环境因素，就应调整绩效目标、保证资源或减少不恰当的干预；如果管理因素是绩效差距的主因，则应改进管理者的行为方式；于任职者个人因素是绩效差距主要成因的情况下，则要提高任职者的素质，或改变任职者的行为方式，或改进激励机制等。

4．绩效的正式评估
正式绩效评估的核心内容是任职者对组织目标的贡献。

评估过程也就是绩效目标和实际工作结果的比较过程。

和持续性绩效管理阶段的评估相比，正式绩效评估不是发现和确认某壹方面的绩效差距，而是对绩效表现的全面性评价。

正式绩效评估的目的有三个：①激励——通过评估鼓励和帮助雇员改进和提高工作绩效；②沟通——评估过程能够成为壹个双向沟通的有效渠道，帮助雇员和管理者更好地理解各自的角色、目标、相互关系、期望和工作中面临的问题；③发展——帮助雇员提高素质和发展和工作职责关联的技能，使之不仅能适应当前工作岗位，而且可能承担更高层次的职责。

正式绩效评估是壹个绩效管理周期的终点，同时又是下壹个绩效管理周期的起点，于绩效管理过程中起着承上启下的作用。

关于政府绩效评估问题
壹、政府绩效评估的发展
政府绩效评估是提高政府绩效的有效机制。

绩效评估即运用科学的标准、程序和方法对行为主体的成就和工作效果作出尽可能准确的评价。

绩效评估能够以雇员个人为对象，也能够以特定的组织为对象。

前者称为雇员“考绩”或“业绩考评”，后者称为组织绩效评估。

评估对象的不同必然带来内容、技术及操作程序上的不同。

个人绩效评估和组织绩效评估不能互相代替。

1．西方政府绩效评估
于西方国家，以公共组织即政府为对象的大规模绩效评估始于20世纪70年代。

1973年，美国尼克松政府颁布了“联邦政府生产率测定方案”，力图使公共组织绩效评估系统化、规范化、经常化。

依据这壹方案，有关部门拟订了三千多个绩效示标，由劳工统计局对各个政府部门的工作绩效进行统计分析。

1993年，美国政府颁布了《政府绩效和结果法》，要求联邦各政府机构制定包括使命陈述和长期目标的五年战略规划，制定实现战略目标的绩效管理年度计划，定期测定部门工作绩效且向国会和公众提供绩效方案。

公共组织绩效评估走上了法制化轨道。

于20世纪80年代开始的行政改革热潮中，公共组织绩效评估受到极大的重视。

英国于这方面起了带头作用，绩效评估成为撒切尔夫人政府克服官僚主义、提高行政效率的壹个重要组成部分。

1979年开始的“雷纳评审”就是对政府机关和公共部门经济和效率水平的全面评估和测定，它为撒切尔夫人行政改革蓝图的设计和有效实施提供了基础。

英国财政部于推行绩效评估过程中不仅发挥了催促、检查和督导的作用，而且于1989年发行了《中央政府产出和绩效评估技术指南》，对绩效评估机制的建立和完善进行业务和技术指导。

于有关部门的努力下，英国公共组织绩效评估逐渐走向普遍化、规范化、系统化和科学化的道路。

公共组织绩效评估于其他西方国家也得到了广泛的应用。

于荷兰，新市政管理法要求对地方当局的工作绩效进行评估，以提高效率和服务质量。

澳大利亚的公共组织绩效评估和具体的改革计划和措施
融为壹体，如财务管理改进计划、项目管理和预算改革等。

设立绩效示标和制定绩效评估方案成为每个政府机构工作计划的壹个部分，这些将正式列入各部门的年度预算文件且公开发布。

据经济合作发展组织的方案，公共组织绩效评估于丹麦、芬兰、挪威、新西兰等国家均得到广泛应用。

2．中国政府的绩效评估
个人绩效评估于我国行政管理中由来已久。

近年来，随着岗位责任制的推行和公务员制度的实施，公务员考绩已趋向普遍化、经常化、规范化。

但相比之下更为重要的组织绩效评估，目前尚存于许多问题有待解决。

如以组织为对象的绩效评估没有形成制度，处于自发、半自发状态；绩效评估具有单向性特征——重视政府部门对社会(如公有企事业单位)的评估和控制，忽视政府部门的自我评估，更缺乏社会对政府部门的评估和控制；评估从内容到程序没有规范化，因而结果很难做到客观、公正，甚至完全流于形式；不是把评估作为提高管理水平的正面措施，而是作为消极防御的手段——当某壹方面问题成堆、社会反应强烈时，才采取诸如大检查、专项调查、大评比等方式谋求改正，因而总是陷于被动；绩效评估过程具有封闭性、神秘性等特点。

我国组织绩效评估中存于的上述问题导致了许多弊端：首先是运动式行政管理。

由于缺乏对组织绩效的持续性测定，管理者难以把工作重点放于绩效的持续性改进上，因而往往采取“严打”之类的阶段性突击方式解决问题。

其次，绩效评估的非规范化导致评估中的不正
之风和腐败行为：许多大检查、大评比不仅没有取得效果，而且应付检查评比日益成为基层单位的负担；少数检查团成员索要礼品、收受贿赂的行为更是直接损害了政府形象。

因此，借鉴国际先进经验，探讨和建立适合我国国情的组织绩效评估理论框架、方法体系及操作程序，从而使组织绩效评估规范化、系统化、制度化、科学化，这已成为我国行政管理现代化的迫切要求。

二、政府绩效评估的作用和意义
现代政府管理的核心问题是提高绩效。

要改进绩效，就必须首先了解目前的绩效情况。

如果不能测定它，就无法了解它、改善它。

因此，政府绩效评估对提高政府绩效有重要的作用和意义。

1．绩效评估和公共管理新观念
传统行政模式以政府垄断为基础，权力高度集中、严格的规章制度、过程取向的控制机制、官吏的非人格化等等是其主要特征。

公共管理新观念主张公共服务市场化、社会化，强调权力非集中化，以结果为本和顾客为本。

绩效评估为这些新观念的实施提供了有力的技术支持。

(1)绩效评估和权力的非集中化。

传统行政模式权力过分集中和死板的规章制度压抑人的积极性和首创精神，最终导致效率低下。

公共管理的新模式要求分权，鼓励下级参和和协作。

绩效评估为上级提供了充分的信息和控制绩效的手段，从而为分权化改革提供了基础。

(2)绩效评估和“以结果为本”的管理。

以结果为本的管理要求“按效果而不是按投入拨款”，而按效果拨款的前提是对结果(即绩效)的科。