共和国辞典差额选举

共和国辞典：差额选举

“差额选举”是指选举中候选人数额应多于预定的当选人数额的选举方式，与其相对应的是等额选举，即候选人的数额等于应当选者数额。“差额”还是“等额”决定了选民对候选人有没有选择的余地，也决定了候选人是否在乎选民手中的选票。

新中国成立以来，前三十年我国一直奉行等额选举，即选几人，提几人。从79年开始，虽然我们的法律在原则上确认了“差额选举”，但在实践中，人们至今依然没有感觉到自己的选票对人大代表和党政机关领导的选任中有何影响。那么，“差额选举”在我国经历了哪些曲折呢？（为方便阅读，下文略去了部分内容，详

情请见完整版）

共和国辞典：差额

选举

2011-12-14 第63期

共和国辞典

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一、79年之前：人大代表等额选，干部上级任命

1953年12月8日毛泽东参加首次基层选举

首次普选“等额选举”：选多少代表，提多少候选人

新中国成立后的前三十年，我国实行的是等额选举制。虽然1953年《选举法》并未明确规定采用等额还是差额，但邓小平1953年3月8日在《关于基层选举工作的报告》中谈及候选人的提名方式时，曾明确提出要采用“等额”方式：

●由乡选举委员会找农村中的共产党、青年团、合作社、农会、妇女会等组织的代表，共同协商后，由这些团体联合提出候选人名单。选民也可以单独提名。选多少代表，就提多

少候选人。

随后，中央选举委员会在作为普选的指导性文件《关于基层选举工作的指示》中将等额选举作为一项选举规则确定下来：基层选举一般应“选举区域应选几个代表，就提出几个代表候选人”。就这样，“等额选举”成为全国首次普选中候选人提名的指导原则，在各地的普选中被不折不扣的执行。比如在53-54年北京市首次普选中，采取的就是等额选举[详细]。

与人大代表选举相呼应，1954年全国人大组织法和地方组织法都没有规定实行差额选举，当时不论是中央国家机关领导人员还是地方各级国家机关领导人员，尽管名义上规定应该由选举产生，但实际上一直采取上级任命或“等额选举”来选任。

刘少奇首倡“差额选举”，周恩来坚持“等额选举”

由于“等额选举”存在诸多问题，中共领导人曾在1957年曾针对候选人数是否应多余应当选人数的问题进行了争论，可惜后来不了了之。

1957年6月19日，刘少奇在讨论一届全国人大四次会议议程时谈到来年全国人大代表的换届选举问题，他直接提出应该实行“差额选举”：

●候选人可以多于应选人数，例如选10个代表可以提20个或25个候选人，但在提出名单

时，还是要经过协商。

然而七天后，1957年6月26日，周恩来在第一届全国人民代表大会第四次会议上做的《政府工作报告》中则明确要坚持实行“等额选举”：

●至于候选人的名额问题，过去在联合提出的候选人名单中，候选人数和当选名额相等，这是各方面协商的结果。今后在这个问题上的具体作法，也仍然要经由各方面协商决定。[详

细]

随后，在一届全国人大四次会议上讨论全国人大代表和地方各级人大代表换届选举问题时，许多代表赞成实行差额选举，但对差额比例有不同意见。为此，大会主席团召开扩大会议讨论这个问题。7月12日，以主席团名义向各位代表致函说：

●在各代表组讨论中，候选人名额究竟以多于应选名额多少为好，意见不完全相同。有代表组组长、副组长参加的主席团扩大会议认为，这个问题可以不作决定，建议常务委员会处理。处理的原则是候选人的名额可以多于应选人名额，但是不超过百分之五十。具体作法，在选举过程中经由各方面协商决定。以上意见，请各代表组讨论，并将讨论结果告知

主席团。

随后据当时文件记载，“各代表组讨论，同意主席团的意见”。7月15日，大会执行主席刘少奇最终也同意此问题交全国人大常委会处理：

●在各级人民代表大会代表的选举中，代表候选人和应选人的名额的比例问题，各代表组

同意主席团的意见，交由常务委员会处理。

至此，关于“差额选举”虽然几经讨论，最终被搁置，再无音讯。此后，尽管没有法律的明文规定，等额选举成为选举的唯一方式被延续下来。

二、80年代立法倡导“差额选举”引发竞选热潮

84年基层选举，一位上海老人查看选票

80年代初的选举法修改引发大学生参选人大代表热潮

由于53年以来选举确定正式候选人是靠“协商”，于是很多地方确定候选人时暗箱操作，“猫腻”不断，协商来协商去，最终还是领导定的人入选，人大代表和党政干部候选人是谁以及谁当选的决定权基本与普通选民无关。但是到文革中，即便这种形式上的民主选举也被废除，全国无论人大代表还是党政机关的选任工作都陷入混乱。

文革结束后，从1979年《选举法》开始，“差额选举”重新进入人们的视野，成为用来论证新时期选举民主进步的高频词语。1979年7月1日，第五届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》，明确规定各级人大代表选举一律以“差额”方式进行，并且具体规定了地方各级人大代表选举的“差额”比例，同时还规定了选民可自由联合推荐候选人，并允许采用各种形式宣传候选人。可以

看出，79年选举法条款对搞“差额选举”还是有很大诚意的。

同时，彭真作为此次选举法修改的主持者，对“差额选举”非常支持，他认为“要坚持不等额选举。候选人多于应选人的不等额选举是搞好选举的关键之一。”

法律的修改马上得到了当时公众（特别是大学生群体）的强烈呼应，1980年的人大选举中，全国多所高校的大学生们掀起了一场竞选风潮。据蔡定剑教授介绍：

●1980年11月，北京市海淀区直选区人大代表，北京大学要选两名人大代表，其中一名是学生。经初步提名酝酿后，18名学生被提名确定为初步候选人。当时，竞选的大字报、辩论会、演讲、座谈会盛极一时，候选人经常在餐厅、教室、广场进行辩论、回答提问、发表演说。一系列竞选后，一名国政系研究生以登记选民57%的得票率当选。……在全国范围内，湖南师院、浙江大学等院校也出现了不同程度的竞选。

由此可以看出，公众的民主热情与制度允许民众参与到什么程度直接相关。但是，80年人大“竞选”热潮刚过，全国县级直接选举工作办公室主任、民政部部长程子华在1981年9月3日做的《关于全国县级直接选举工作的总结报告》中就对竞选提出了直接批评：

●在这届选举中，有极少数人利用选举人民代表的机会，搞所谓“竞选”，不遵守社会主义法制，搞无政府主义、极端个人主义，进行秘密串联，发表蛊惑人心的言论，公开反对四项基本原则。这种破坏社会主义民主和法制的活动，违背了全国人民的根本利益，必须

坚决反对。[详细]

这种对人大代表竞选的严厉指责在接下来的1982年修改选举法中得到了体现，为了限制竞选，人大将宣传候选人的方式由79年的“用各种形式宣传代表候选人”改为只能“在选民小组会上介绍所推荐的代表候选人”，这个小小的修改造成了选民见不到候选人，候选人不见选

民也能当选的局面，这就让竞选不再可能。

而与竞选息息相关的人大代表“差额选举”也注定命运多舛。虽然1982年在法律上取消了预选，防止选举中出现的借预之名实行“差额预选，等额选举”，是一个不小的进步，但这也让正式候选人的决定权再次从选民手中回到领导那里，“选举”再次成为仅仅对组织安排予以确认的“投票”，差额也就丧失了意义，成了点缀。

自此，人大代表的“差额”选举虽被一再提及，但选民手中的选票对人大代表的影响已经大打折扣，这也为四年之后选举法对“等额选举”的部分回归埋下了根基。

80年代组织法修改允许差额选国家机关领导干部

1979年，与《选举法》同一天被通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第一次以法律的形式明确规定，对地方国家机关领导人员的选举“候选人名额一般应多于应选人名额”，即采用差额的办法[详细]。

但是由于当时“预选”的存在，当时在地方国家机关领导人员的选举实践中，多数实行的是差额预选，主要是将代表联名提出的候选人预选掉，保证主席团提名的候选人成为正式候选人，然后在正式选举中则采取等额。有些地方甚至根本不让代表提出的候选人进入正式候