关于如何处理我国地方公债发行问题的研究

关于如何处理我国地方公债发行问题的研究
一、公债的产生。

市政公债，也被称为地方政府债券，是指地方政府及其授权代理机构发行的有价证券，主要用于当地城市基础设施、公共安全和自然保护等公益性项目的建设，是地方政府筹措地方建设资金的一种手段1。

市政公债是公债体系的一部分，它是中央政府和地方政府划分事权与财权的必然产物。

公债是商品经济的产物，它的产生和发展，必须具备两个条件：一是商品经济的发展而引起的国家职能的扩大。

二是社会上必须有可借入的闲置资本，随着贸易的扩大，信用关系也得到了很大的发展。

这些，就使资产阶级有可能在巨额的资本中，把一部分闲置的货币资本投放到国家公债中去，形成国家的财政收入，于是公债制度就应运而生，并逐步得到完善。

二、公债的特点。

首先，公债是一种特殊形式的借贷资本。

投资于公债上的资本可以获得利息，但它和一般的借贷资本又不同：在借贷关系上，债权人主要是资本家，债务人则是国家，而一般借贷资本债务人主要是企业和个人；在偿还上，它的利息不像借贷资本是利润的扣除，而是课税的一部分；在使用上，一般借贷资本是债务人单方面向债权人索取流通手段和支付手段，而公债是国家用自己的债券换回资本家的流通手段和支付手段，公债券本身不仅仍然可以直接作为流通手段和支付手段，而且又可以转化为货币发行。

其次，公债是一种特殊的虚拟资本。

对于公债持有者来说，他手中的债券仅仅是这种已经花掉资本的所有权证书，但也可以凭借这些债券取得利息，公债和虚拟资本的另一种形式股票相比，更加虚拟。

再次，公债是一种特殊商品，能够进行买卖。

持有债券的债权人不能要求债务人解除契约， 而只能卖掉他的债权，这就是说，它们已经成为商品，而这些商品的价格有独特的运动和决定方法。

三、地方政府发行公债的理论基础。

（一）公共支出理论。

公共财政体制下，政府在提供公共产品的过程中承担主要责任。

政府部门的支出可分为经常性支出和资本性支出。

经常性支出直接形成当年的社会消费利益。

资本性支出所产生的利益不直接发生在当年，而是同时在今后的若干年内发挥作用。

政府支付公共产品支出的方式一般有两种：一是税费，二是借债。

由税费提供的公共产品中，受益者和成本
负担者是一致的，而由借债获得的债务资金提供公共产品则把公共产品的受益与成本负担分割为两个不同的时期，使受益者和成本负担者有可能变得不一致。

如果以举债收入来承担当年的经常性支出，意味着让现在的人无偿享受公共产品的利益，而让以后的人来承担偿还债务的责任。

这种情况既有失公平又损失效率，因此政府部门的经常性支出应由税费资金来承担，政府的资本性支出则不应以筹集税费等财政资金作为惟一的渠道， 通过借债筹资将成本分摊到以后的各个受益期，将有助于社会选择比较符合效率要求的公共产品提供水平。

由上可知，政府部门的经常性支出由税费等财政资金支持，而资本性支出则由大部分债务资金支持是符合效率要求的。

由于政府对部分纯公共产品的支出和对部分混合公共产品的支出都属于资本性支出，所以政府对相当部分公共产品的支出都可以用举债筹集的债务资金来支持，这也为承担提供公共产品职能的地方政府发行地方公债提供了理论基础。

(二) 公共产品理论。

公共产品根据受益范围的不同可以分为全国性公共产品和地方性公共产品。

受益范围遍及全国的是全国性公共产品；受益范围仅限于特定地域空间消费者的是地方性公共产品。

地方性公共产品在其受益范围内，无法排除他人从消费中受益， 一旦超出这个范围，就具有排他性。

从理论上说，中央政府也可以提供区域性公共产品。

然而不同地区之间的居民对一定的区域性公共产品的偏好程度通常是不同的，因而需求量也是不同的，地方政府在了解居民需求信息、提供地方性公共产品等方面处于有利地位，这会有助于地方政府更好地执行地方性经济政策和提供地域性公共产品。

公共产品的层次性为进一步界定市场经济条件下地方政府提供公共产品的范围提供了依据，同时也为地方政府运用经济属性分配手段之一的发行地方公债筹集资金，履行地方政府经济建设职能，提供地方准公共产品提供了理论依据。

(三) 财政分权理论。

政府的职责包括资源配置、经济稳定、收入分配三个方面，政府履行职责的方式是提供纯公共产品和混合公共产品。

财政分权理论强调了地方政府在资源配置方面弥补市场缺陷、提高本地区的资源配置效率、满足本地区居民对准公共产品多样化需求的作用，要求健全地方政府职能。

而地方政府通过举债筹资将有助于提高地方准公共产品的提供水平，更好地发挥地方政府的职能作用。

为健全地方政府职能，需要给予地方政府与事权相对应的财权。

在目前分税制体制基本稳定、转移支付制度调节余地有限的情况下，赋予地方政府举债权无疑是可行的政策选择。

可见，财政分权理论也为地方政府发行地方公债提供了理论依据2
4、 发展地方公债的必要性。

（一）我国发行市政公债的条件基本成熟。

1. 我国已经积累了部分的债券管理和发行经验。

2. 我国的市场环境已经具备发行市政公债的可能性。

3. 地方政府作为发债主体的条件已经成熟。

（二）是完善分税制，落实地方政府应有财权的需要。

（三）是加快地方基础设施建设和经济发展的需要，有利于解决基础设施建设中的筹资困难问题，加快城市化进程，解决城乡二元结构问题。

（四）是为地方政府提供一种途径以缓解年度间支出需求相差过于悬殊的矛盾的需要。

（五）是完善我国金融市场、金融体系以及健全宏观经济调控体系的需要。

随着市场经济的建立，地方政府的职能也开始由微观向宏观方向转化，由过去的干预微观经济向资源有效配置、保证充分就业以及提供社会保障转化。

特别是当市场失灵，不能实现资源的有效配置时，就需要由政府承担相应职能，解决公共产品的生产和供应问题。

政府进行资源配置的手段，主要有税收、公债、转移支付、投资支出、财政补贴等方式。

政府正是通过这些收支类的公共经济活动，使社会总资源在公共领域和私人领域之间的配置达到均衡，调节资源配置的方向和结构，实现最优化配置。

在现代经济中，公债还有助于弥补财政赤字及承担政府进行宏观经济管理的职能。

五、我国目前的状况。

（一）地方政府变相举债。

尽管中国目前还没有正规的地方债券或市政债券，但仍有不少地方政府在以各种形式变相发行公债。

有的通过信托投资公司、市政建设公司作为发债主体发行公债，有的则以政府基金的名义向社会借钱，由地方财政提供担保，从而形成了政府的或有负债。

这类或有负债脱离了财政体系的监督，实际发生时却不得不从财政中列支，其中存在很多不规范的运作，虽解决了城市建设中的一些现实问题，但容易构成潜在的财政风险3。

（二）地方政府发债受阻。

在现实生活中，地方政府以公债方式融资的迫切需要正越来越明显地表现出来。

地方政府作为一级财产权主体和举债主体的地位不明确，已造成现实生活中经济关系的紊乱：客观上迫切需要的地方政府债券的“正门”不开，“走正道”的经济关系很难理顺，势必会造成“旁
门”、“后门”越开越多。

在此情形下，一是政府履行职能的效率被降低；二是职能履行中所应有的规范性无从得到哪怕是低水平的保证。

六、地方政府发行公债可能面临的问题。

（一）如何规范地方政府现有债务行为，控制地方的债务风险。

尽管在法律上不允许地方政府发债，但客观上已经形成了地方政府融资体系， 并且产生了变相的甚至是隐蔽的地方政府债务融资行为，如地方政府以各种名义、各种名目成立公司，建立基金甚至采取行政摊派的方式筹集资金等。

这些行为缺乏明确的法律依据，管理分散，并且由于缺乏有效监督，随意性较大，资金使用效率不好，使地方债务运行存在严重隐患，部分地区县乡政府债务风险状况严重。

（二）如何处理地方公债发行与宏观货币供应量控制的问题。

实际上，地方债券发行与货币供应总量并没有直接的联系。

中央政府在考虑与财政、货币政策配合的前提下制定每年地方债的总额，地方政府向中央申请额度。

在规模控制、严格审批的情况下，地方债券的发行不但不会引起货币失控，反而会起到执行中央政府宏观货币调控政策的作用。

地方债券与国债相协调，并通过财政债务政策实施财政政策与货币政策的合理协调，将有利于进一步提高我国的宏观调控水平。

（三）如何处理因公债发行而可能导致的地区间发展差距进一步扩大的问题。

从地方债券发行的条件来看，目前只有部分经济状况较好的大中城市和东部沿海开放城市才具有资格。

而对于一些西部地区来说，无论是财政收入还是具体公共项目收入和公用事业收入都不具有稳定的前景，不符合前述地方债发行应具备的基本条件。

这样，西部落后地区又将缺失一种可资利用的经济发展筹资途径，而且地方债券发行导致的资金跨地区流动也会进一步扩大地区间差距。

（四）如何妥善处理地方政府公债与国债在发行时间、利率、税收政策等方面的关系。

地方公债与中央国债应该是相互联系、相互补充的，但有时也会出现矛盾，因为一定时期内社会闲置资金是有限的，如果不从制度上明确两者的协调关系，有可能在债券发行时出现抢时间、抢市场、相互攀比利率等矛盾。

七、相关的解决措施。

（一）逐步建立起规范的地方公债制度，完善相关法律制度，强化对地方公债的监管。

加强对地方政府官员的监督，并且按照公共财政体制的要求，规范和完善地方政府职能。

我国金融体系和资本市场的不完善，突出表现在
几乎不存在地方政府债券市场。

所以要完善我国金融市场、金融体系以及健全宏观经济调控体系。

（二）地方政府公债发行应遵循以下基本原则。

1．偿债能力原则。

地方政府发债筹资的数量必须与其以后的偿债能力相一致。

2．效益原则和谨慎原则。

地方政府在发债筹资时必须充分考虑资金的使用效率。

为谨慎地防范风险起见，我国在现阶段应强调所筹集的资金一般只能用于建设性项目支出，而不能以平衡经常性收支赤字为目的，经常性收支的缺口只能由地方政府通过其它的增收节支的办法来解决。

3．中央统筹、制约原则。

整个政府体系的举债总量需要由中央政府作统筹控制，以规避各地方分散决策可能带来的债务总规模过大的风险。

（三）加强政府间的横向转移支付。

也可考虑将发达地区的发债收入一部分转移给不发达地区中的利益相关地区在相关项目上进行使用。

赋予不发达地区的政府以发债融资权，加快基础设施和公共工程的建设，无疑会促进其经济的快速发展，从而也有利于缩小东西部地区间的差距。

八、建立规范的地方公债制度不仅有助于上述问题的解决，还可以实现以下目标:
（一）可以改善地方政府的融资结构。

强化财政在地方政府融资体系中的主体地位。

既可减轻地方政府的负担，又能增强地方政府的积极性和自主性。

（二）地方政府可以根据本地区的产业结构、产品结构等各方面具体情况进行具体分析，对症下药，提高债务收入投向的针对性和回报率，使偿债压力大大减轻。

（三）更有效地扩大内需，促进经济增长。

缩小区域经济差异和城乡差距。

经过分析，我们可以得出：地方公债是规范的财政收支体系的必然要求，但是由于体制转轨的影响，当前我国地方财政隐含着相当程度的财政风险，发行地方公债一方面可以规范地方政府财政收支、化解财政风险，另一方面如果监管体系不能相应建立并发挥作用，地方公债则反而有可能引起更严重的财政风险，所以地方公债的发行应该谨慎从事，凡事都有其两面性，我们要做的就是规避风险，让它往好的一方面发展。

从总的趋势来看，随着人们参与政治的程度日益提高，人们对社会公共产品的需求日益增加，政府公债作为政府调节经济、筹集资金的一
种主要手段，其作用会越来越为人们所认可。

参考文献：
1.胡晓鹏、段玉强：《中国区域消费空间差异的实证研究》,《河南教育学院学报》2003年第3期。

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5.毛寿龙:《市政债券与治道变革》,《管理世界》2005年第3期。

6.李松森：发行地方公债的理论依据及现实意义[J].地方财政研究,2005年。

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10.文也.防范和化解地方财政风险的理性思考[J].当代财经,2001年。

11.张晋武，宋茹.地方债:深化财政体制改革应考虑的重要问题[J].河北经贸大学学
报,1999年。

12.龚仰树.关于我国地方债制度设计的构想[J].财经研究,2001年。

描述
[←1]
毛寿龙:《市政债券与治道变革》,《管理世界》2005年第3期。

[←2]
李松森：发行地方公债的理论依据及现实意义[J].地方财政研究,2005年。

[←3]
张晋武，宋茹.地方债:深化财政体制改革应考虑的重要问题[J].河北经贸大学学报,1999年。