浅论宅基地使用权制度

关键词: 农村宅基地使用权/用益物权/物权
内容提要: 农村宅基地使用权是我国特有的一项独立的用益物权,是农村居民在依法取得的集体经济组织所有的宅基地上建造房屋及其附属设施,并对宅基地进行占有、使用和有限制处分的权利。

它具有严格的身份性、无偿使用性、永久使用性、从属性及范围的严格限制性等特点。

其取得方式有原始取得与继受取得,消灭形式有绝对消灭与相对消灭。

农村宅基地使用权人享有权利并负担义务。

我国农村宅基地使用权制度存在许多缺陷,亟待完善。

2005 年6 月26 日召开的十届全国人大常委会16 次会议第三次审议通过的物权法草案（以下简称“三审稿”）设专章规定了宅基地使用权。

但由于我国目前在城市还没有宅基地使用权制度,国有土地上只有建设用地使用权,所以“三审稿”以及后来的“四审稿”中的“宅基地使用权”实际上就是指农村宅基地使用权。

到目前,众所瞩目的物权法还没有出台,但草案中关于“宅基地使用权”部分的规定应该不会有多大变化。

农村宅基地使用权所涵盖的内容很多,单靠寥寥无几的几个法条是无法全面概括的。

况且,我国的农村宅基地使用权制度极其不完善,存在许多漏洞,有必要对其进行研究。

一、农村宅基地使用权的概念和特点
（一）农村宅基地使用权的概念
农村宅基地使用权是一项独立的用益物权,与土地承包经营权、建设用地使用权地役权等处于并列地位,它是中国法律特有的内容,对我国法律体系的完善起着重要的作用。

沈宗灵先生说过:“法律概念在法律体系中具有其独特的功能,它对法律的制定、执行和适用均具有重要的意义,它与权利和义务紧密关联,要构建现代国家的法律体系,其中最重要的一步就是设定一整套符合逻辑的、和谐而无矛盾的法律概念体系。

”[1]因此必须在物权法中明确定义农村宅基地使用权。

“三审稿”在第一百五十八条规定:“宅基地使用权人依法享有对集体所有的土地占有和使用的权利,有权自主利用该土地建造住房及其附属设施”。

这一规定并没有直接对农村宅基地使用权下定义,只是通过对宅基地使用权人的权利的规定影射出了农村宅基地使用权的概念。

依据法律解释学,从体系上、文义上对这一条文进行分析我们可以看出: （1）农村宅基地使用权的主体仅为农村居民,城镇居民是作为建设用地使用权的主体而规定的；（2）农村宅基地使用权的客体仅指集体所有的土地,国有土地是建设用地使用权的客体。

虽然在城镇规划过程中,存在农村居民转变为城镇居民的现象,但这并不意味着转变后的城镇居民仍然享有宅基地使用权,因为此时的土地已从集体所有转为国家所有,国有土地不设立宅基地使用权；（3）农村宅基地使用权的内容有:依法取得、占有、使用土地,在宅基地上建造房屋和附属设施,受法律保护,在行使权利时不得妨碍公共利益和他人的合法权益等。

但是,农村宅基地使用权的内容还应当包括权利人可以有限制的处分农村宅基地使用权,因为农村宅基地使用权是一种民事权利,权利人可以对它进行处分,考虑到农村宅基地使用权特殊性,权利人的处分应当是有限制的,而这一点在“三审稿”第一百五十八条中却没有涵盖。

综上所述,应对农村宅基地使用权作如下定义:农村宅基地使用权是指农村居民在依法取得的集体经济组织所有的宅基地上建造房屋及其附属设施,并对宅基地进行占有、使用和有限制处分的权利。

（二）农村宅基地使用权的特点
从我国目前有关农村宅基地使用权的法律规定来看,农村宅基地使用权有如下特点:
1 、严格的身份性。

农村宅基地使用权是基于使用权人的特殊身份而取得的。

只有集体经济组织内的成员或者由其他法规规定的身份的人才有资格向其所在的集体经济组织申请农村宅基地的使用权。

非本集体内的成员除法律特别规定外,不得在本集体内申请宅基地。

这主要考虑了农村和城镇的规划,便于行政管理。

同时也是对集体成员权利的一种保障,避免本集体内的宅基地外流。

2 、无偿使用性。

农村宅基地使用权的取得是无偿的,是国家给农民的一种福利。

只要符合法定的申请条件,就可以取得宅基地使用权,而且使用权人不需要支付使用费。

3 、永久使用性。

农村宅基地使用权事关农民的基本生活保障,农村居民在取得农村宅基地使用权后可以世代使用,没有时间限制,并且这种使用是受法律保护的,任何单位和个人不得随意侵犯。

宅基地上的房屋消灭后,使用权人对宅基地的使用权仍然存在,可以重新建造房屋。

当然,农村宅基地使用权人必须服从集体和国家的统一规划,当自己的宅基地被征收后,有权要求集体再批给其相应的宅基地。

4 、从属性。

农村宅基地使用权依附于房屋所有权,不可单独流转,但房屋所有权转移时,农村宅基地使用权也随之转移。

法律禁止单独对农村宅基地使用权进行出卖、出租、抵押、赠与等流转行为。

5 、范围的严格限制性。

农村宅基地使用权人对宅基地的使用范围是有严格限制的。

《土地管理法》第62 条规定:“农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。

国土资源部在2004 年11 月下发的《关于加强农村宅基地管理的意见》中强调,要坚决贯彻“一户一宅”的法律规定,农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后,再申请宅基地的,不得批准。

二、农村宅基地使用权取得和消灭
（一）农村宅基地使用权取得
农村宅基地使用权的取得,如同其他用益物权的取得方式一样,从不同的角度可以做出不同的分类。

从取得的性质来看,可以分为原始取得和继受取得；从取得原因上来看,有基于法律行为取得的,也有基于法律行为以外的原因取得的。

笔者仅从“取得的性质”这一角度来分析我国农村宅基的使用权的取得方式。

1 、原始取得
农村宅基地使用权的原始取得是指不以他人的权利和意思为依据,根据法律的规定直接取得宅基地使用权。

由于我国宅基地使用权的特殊性,其原始取得的情况基本上只有审批取得一种,而且大部分农村宅基地使用权都是通过审批的方式取得的。

基于我国土地公有制的特殊性,《土地管理法》规定了严格的审批程序和审批条件,并做出了一些限制性规定。

依据审批的方式取得农村宅基地使用权,前提必须具备主体资格,即必须是本集体经济组织的
成员或其他法律明确规定可以获得宅基地使用权的人[2]。

城镇居民、一户多宅的人以及把原有住房出卖、出租或赠与他人的农村居民不得申请农村宅基地使用权。

《土地管理法》第六十二条规定:“农村村民住宅用地,经乡（镇）人民政府审核,由县级人民政府批准；其中,涉及占用农用地的,依照本法第四十四条的规定办理审批手续”。

具体而言农村宅基地使用权的申请程序如下: （1）农村居民向所在的村民委员会提出宅基地使用权申请（以户为单位）；（2）村民委员会根据村镇规划,对宅基地使用权申请进行审核,经村民会议或者农村集体经济组织全体成员讨论同意；（3）经乡（镇）人民政府审查后,报县级人民政府土地行政主管部门审核,由同级人民政府批准。

农村居民必须对宅基地使用权进行申请,获得批准后才可以使用宅基地,不得在未获批准前擅自使用宅基地。

2 、继受取得
农村宅基地使用权的继受取得是指以他人的权利和意思为依据而取得农村宅基地使用权。

虽然法律严禁农村宅基地使用权的流转,但是农村宅基地使用权继受取得的现象仍普遍存在,主要表现为随房流转,具体情况如下:
（1）出租。

农村宅基地使用权人在房屋建成后将房屋出租,出租房屋的同时也出租了宅基地使用权。

农村宅基地使用权人享有房屋所有权,当然可以对其自由处分,由于农村宅基地使用权的从属性,将房屋出租的,宅基地使用权同时发生转移,承租人在获得房屋使用权的同时取得了农村宅基地使用权。

这是继受取得农村宅基地使用权的最普遍的方式。

（2）赠与和遗赠。

房屋所有人将房屋赠与、遗赠给他人时,该他人取得了房屋的所有权,同时也获得了该房屋宅基地的使用权。

（3）继承。

继承人继承了被继承人的房屋的同时继受了宅基地的使用权。

（4）买卖。

房屋所有人或抵押权人将房屋出售或拍卖、变卖后,买受人获得房屋所有权的同时享有宅基地的使用权。

（二）农村宅基地使用权消灭
农村宅基地使用权的消灭分为绝对消灭和相对消灭。

1 、绝对消灭
农村宅基地使用权的绝对消灭是指农村宅基地使用权不存在了,即农村宅基地使用权的客体——宅基地不仅与其主体相分离,而且他人也未取得其权利。

主要有以下两种情况:
（1）宅基地灭失。

宅基地是农村宅基地使用权的客体,宅基地因地震、火山喷发、河流改道、山体滑坡等自然灾害的影响,不能恢复原状,不能继续使用或者灭失的,农村宅基地使用权归于消灭。

当然如果只是宅基地上的建筑物或其他附属设施灭失的,不影响宅基地使用权的效力。

[3]
（2）国家和集体的征收。

国家和集体为了公共利益的需要,对农村宅基地进行征收,并改变了该宅基地的用途的,该农村宅基地使用权消灭,任何人不能再取得对该地的农村宅基地使用权。

2 、相对消灭
农村宅基地使用权的相对消灭是指农村宅基地使用权的原主体权利丧失和新主体权利的取得。

简单的说农村宅基地使用权相对消灭的情形即是农村宅基地使用权继受取得的情形,主要表现在因房屋的出租、出卖、继承、赠与和遗赠等行为而引起的原宅基地使用权人的使用权消灭和另一方对该使用权的取得。

另外,农村宅基地使用权的抛弃也可以导致农村宅基地使用权的相对消灭。

农村宅基地使用权是使用权人的一种民事权利,虽然必须经由政府部门的审批才能获得,但使用权人可以以抛弃的方式对农村宅基地使用权进行处分。

原农村宅基地使用权经抛弃而归于消灭,“抛弃宅基地使用权的,不得再申请新的宅基地使用权”[2 ]P384 。

农村宅基地使用权被抛弃后,该宅基地上的所有权恢复圆满状态,可以再设立新的宅基地使用权。

三、农村宅基地使用权人的权利和义务
（一）农村宅基地使用权人的权利
1 、建造房屋、添加附属设施的权利。

农村宅基地使用权人有权在依法取得的宅基地上建造房屋及添加附属设施,比如厕所、猪舍、工棚等。

同时,宅基地使用权人还有权在使用权范围内的宅基地上种植树木、花草等。

2 、相邻权。

《民法通则》第八十三条规定:“不动产的相邻各方,应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神,正确处理截水、排水、通行、采光等方面的相邻关系。

”农村宅基地使用权是在不动产上享有的权利,它在房屋建成后附属于房屋所有权,当然适用不动产相邻关系的规定。

而且,相邻权随着宅基地使用权的发生而发生,并随着宅基地使用权的消灭而消灭。

农村宅基地使用权人有权行使相邻权,保障权利的充分行使。

当自己的相邻权受到侵害时,有权要求相邻关系的另一方停止侵害、排除妨碍并赔偿损失。

3 、无偿且永久使用权。

农村宅基地使用权是保障农村居民生产、生活的基本权利,国家出于形势政策的考虑,规定了农村宅基地使用权无偿使用的制度,没有时间限制,并受法律的保护。

也就是说,农村宅基地使用权人在取得宅基地使用权后不需交纳任何宅基地使用费即可永久使用。

虽然这一点有着明显的政策性倾向,但是据我国目前的农村宅基地使用权制度来看,其仍不失为一个鲜明的特点。

4 、有限制的处分权。

农村宅基地使用权人对宅基地享有的仅仅是使用权,不享有所有权,宅基地的所有权归集体经济组织。

因此农村宅基地使用权人不能随意处分其使用权。

我国现行法律中禁止宅基地使用权的单独转让,但是建筑物以出售、赠与、继承、遗赠等方式流转的,宅基地使用权随之流转。

从法理上讲,农村宅基地使用权是使用权人的一项权利,当然有权对其进行处分；而且在实践中,随着经济的发展,对宅基地使用权进行单独转让的行为非常普遍,法律的这一限制性规定越来越受到挑战。

5 、受法律保护的权利。

农村宅基地使用权是一项用益物权,法律规定的各种物权请求权都可以适用:在权利不明时可以提出宅基地使用权确认之诉,被侵夺时可提出宅基地使用权返还之诉,受妨害时提起宅基地使用权排除妨害之诉,依次类推还可以提出消除危险之诉等,并且可以要求适当的赔偿。

当国家或集体对宅基地进行征收时,宅基地使用权人有权向集体经济组织申请重新获得新的宅基地使用权,并可以要求给与合理补偿。

（二）农村宅基地使用权人的义务
1 、按照规定的用途来使用。

农村宅基地使用权人必须按照规定的用途来使用宅基地,不得随意变更宅基地的用途。

农村宅基地是用来建造房屋供作居住的,不得以其他的方式使用宅基地。

农村宅基地使用权人在对宅基地使用时必须尽到善良管理人的义务,对宅基地进行合理使用,注意管理和修缮,不得损害所有权人的利益。

同时,法律明确规定农村宅基地使用权人不得出租、买卖、抵押或以其他形式非法转让宅基地。

2 、一户一宅,不得随意扩大使用面积。

农村村民一户只能拥有一处宅基地,面积不得超过省（区、市）规定的标准,各地应结合本地实际,制定统一的农村宅基地面积标准。

宅基地使用权人只能在批准的宅基地面积范围内行使使用权,不得以任何方式直接或变相的扩大既有的宅基地使用面积。

[4]
3 、注意相邻关系的义务。

《民法通则》第八十三条规定:“给相邻方造成妨碍或者损失的,应当停止侵害,排除妨碍,赔偿损失”。

农村宅基地使用权人在行使权利时有义务维护公共利益和他人的合法权利,其行为不得损害公共利益和他人的合法权益,造成损害的应承担赔偿责任。

4 、服从乡镇的统一规划和国家的政策安排。

《土地管理法》第六十二条规定:“农村村民建住宅,应当符合乡（镇）土地利用总体规划,并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地”。

集体经济组织为了村镇的规划或者其他事关国家和集体利益的原因等要收回宅基地的,农村宅基地使用权人有义务顾全大局,牺牲个人利益,服从集体的安排,配合集体的工作,不得以任何理由拒绝搬迁。

国家因公共利益需要征收农村宅基地的,使用权人也应当及时搬迁。

5 、及时办理登记。

为方便农村宅基地使用权的管理,健全宅基地管理制度,宅基地使用权人有义务在宅基地使用权取得、转让或消灭的情况下及时办理登记。

四、我国农村宅基地使用权制度的现存缺陷
农村宅基地使用权制度是在我国土地公有制的特殊环境下产生的,是中国特有的制度,出现的比较晚,也没有其他国家的模式可以借鉴,现行法律虽然规定了与宅基地使用权相关的一些内容,但是没有形成完整的农村宅基地使用权制度,这一制度存在很多缺陷。

（一）法律规范少,效力层次低,社会实用性差。

现阶段我国对农村宅基地使用权的管理存在法律空白,法律规范数量极少,而且大部分是一些规范性文件,效力层次比较低。

《民法通则》和《土地管理法》的调整力度不够。

1993 年国务院颁布实施了《村庄和集镇规划建设管理条例》,用来调整农村房屋建设,但仅仅规定了申请宅基地的程序及审批条件,没有对农村宅基地使用权的流转及纠纷的解决做出规定；国家土地管理局《关于加强农村宅基地管理工作的请示》虽然是对农村宅基地使用权的直接调整,但由于其效力层次低,对房屋流转和登记等重要内容同样未作规定。

[5]为了加强农村宅基地管理,正确引导农村村民住宅建设合理、节约
使用土地,切实保护耕地,国土资源部于2004 年11 月2 日制定了《关于加强农村宅基地管理的意见》,其中提出了很多合理性建议,但无法全部落实。

在“三审稿”中,虽把宅基地使用权作为独立的一章加以规定,但也仅仅只有八条的内容, [6]并且没有涉及农村宅基地使用权的流转问题。

农村宅基地使用权流转的现象很普遍,如果法律不加以系统规定,必定会引起各种纠纷,增加法院的工作压力,继而威胁着农村的安定。

（二）登记制度不完善。

目前农村房屋所有权和宅基地使用权管理混乱,很多房地产及其产权产籍归属不明。

[7] “三审稿”第一百六十五条规定:“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的,宅基地使用权人应当及时办理变更登记或者注销登记”,但是由于法律禁止农村宅基地使用权的流转,致使农村宅基地使用权人在转让使用权后规避法律的可能性很大,给将来的产权纠纷埋下了隐患,同时也造成了司法和管理上的困难。

（三）“一户多宅”现象严重。

由于农村宅基地使用权实行的是无偿、永久使用的制度,诱使一部分经济条件好的人通过各种手段获取宅基地使用权。

再加上农村宅基地使用权管理的混乱,出现了农民超标准建房,建了新房也拒不交出闲置下来的旧宅基地情况,同时村镇干部中也存在利用权力、关系多占宅基地的问题,致使农村变成了“空心村”,造成了土地资源的严重浪费,给本来就很紧张的集体土地资源又增加了压力。

（四）使用目的单一。

农村宅基地使用权设立的目的是为了满足农村居民的住宅需要,农村居民不能随意改变宅基地的用途。

但随着市场经济的发展,农村城市化的进程加快,农村房地产关系日益复杂,对宅基地的使用仅限于居住已不能满足农民的需要。

法律严格限制农村宅基地使用权的流转,不再符合市场经济的要求,没有体现出效益优先的价值取向。

[8]宅基地不能抵押、入股,不能以其他合理的手段进行流转,农民融资困难,严重阻碍了农村经济的发展和农村居民生活水平的提高。

五、完善我国农村宅基地使用权制度的若干建议
（一）加强立法力度,完善农村宅基地使用权的立法体系,全方位、多角度的规定宅基地使用权,使农村宅基地使用权有法可依。

我国农村宅基地使用权的健全缺乏法律依据,如果没有一套完整的法律规定加以保障,农村宅基地使用权制度是不可能健全的。

就立法来说,应当制定一部完整的《农村宅基地使用权法》,其中详细规定农村宅基地使用权的概念、取得方式、内容、行使、消灭、流转、法律责任及其他法律应当规定的条款。

构建一个完整的农村宅基地使用权的法律体系是完善农村宅基地使用权制度的前提。

（二）建立完善的农村宅基地使用权登记制度。

在农村,宅基地使用权登记混乱,不利于对农村居民合法权利的保护,我国现行法中又没有规定农村宅基地使用权的登记机关,因此有必要建立完善的农村宅基地使用权登记制度,明确权利人的权利,减少纠纷。

梁慧星先生明确指出,中国现在的问题是不动产登记制度存在多个登记机关,多头登记。

甚至有的登记机关,藉登记以牟取不当利益。

不动产登记虽然由国家设立的登记机关办理,但本质上属于“服务行政”性质,与行政管理权之行使无关,更不应容许异化为一种“权限”并用来牟利。

因此,中国物权法所设想的不动产登记机关,应当同时解决登记的统一问题和与行政管理权脱钩问题,建立一个统一的、与行政管理脱钩的不动产登记制度。

实现法律根据、法律效力、登记机关、登记程序、权属文书的统一,并使登记机关没有行政管理权。

[9]从实质主义登记原则、公示要件主义原则出发,不动产登记机关应该是司法机关, 而不是行政机关。

[10]我国农村宅基地使用权的登
记机关应该与行政管理相脱钩,统一到县级人民法院。

[11]同时,应明确登记与否并不影响农村宅基地使用权转让合同的效力,只是不能对抗善意的第三人。

（三）建立农村宅基地使用权的有偿使用制度。

我国现行的农村宅基地使用权制度实行的是无偿使用制度。

我国曾经在1990 年试行过农村宅基地的有偿使用制度,但是为了减轻农民的负担,在1993 年7 月中共中央办公厅、国务院办公厅“关于涉及农民负担项目审核处理意见的通知”中取消了农村宅基地有偿使用收费和农村基地超占费。

但随着市场经济的发展和人民生活水平的提高,无偿使用的制度日益暴露出弊端。

这是因为,无偿使用宅基地是基于“一户一宅”的规定,由于现阶段“一户多宅”的现象严重,如果再贯彻无偿使用的原则势必鼓励农村居民多占、超占宅基地,影响农村宅基地资源的合理分配,造成宅基地资源的紧张,进而占用耕地。

所以,笔者认为应建立农村宅基地有偿使用的制度,而且有的地方已经实践了这种制度（山东省淄博市淄山区实施了拍卖宅基地使用权的措施有效制止了宅基地使用过程中的混乱现象,并且成效显著[12]）。

需注意的是“有偿使用”专指对“一户一宅”以外的宅基地的使用进行收费,标准面积内的宅基地的使用是无偿的。

换句话说就是只对多占、超占的宅基地的使用进行收费。

这样,既考虑了国家减轻农村居民负担的政策,又能够约束居民多占、超占宅基地行为,进而能够节约土地资源,促进宅基地的有效利用,避免占用耕地。

有偿使用的具体措施如下:对在标准面积范围内的宅基地不收取任何费用；对超过标准面积的宅基地收取超占宅基地使用费；不交超占宅基地使用费的,集体经济组织可以给予合理的宽限期,在宽限期内仍没有正当理由拒不交付的,集体经济组织有权收回超占的宅基地；集体经济组织收取的超占宅基地使用费应用于集体公共设施建设,不得挪作他用；集体经济组织成员有权对集体经济组织的行为进行监督。

（四）建立农村宅基地使用权流转制度。

目前,农村宅基地使用权的流转是被严格禁止的,宅基地使用权不能出租、出卖、抵押、入股或以其他形式非法转让。

这一规定已经不适应市场经济发展的需要了。

而且,由于这种禁止流转的规定引发了许多问题,比如:宅基地非法交易市场的形成；宅基地使用权归属混乱；农村居民贷款困难；进城落户的农村居民出售宅基地使用权困难；想回农村居住的城镇居民又无法得到宅基地使用权等等。

现实经济的发展状况迫切需要建立农村宅基地使用权交易市场。

要建立合理的农村宅基地使用权流转制度,必须作好以下几个方面:1 、放宽农村宅基地使用权人身份的限制,非本农村集体经济组织成员的人可以通过转让、承租等非申请的方法获得农村宅基地使用权；2 、对超占、多占的宅基地的使用要缴纳使用费；3 、通过立法,明确规定农村宅基地使用权可以单独出租、出卖、抵押、赠与及入股等,并同时规定,通过以上方法丧失农村宅基地使用权的不得再申请宅基地；如果移转的宅基地属于原使用权人多占、超占的宅基地的,移转后的宅基地使用权人仍需向集体经济组织缴纳多占、超占宅基地使用费；
4 、农村宅基地使用权的取得、变更及消灭,都必须到县级人民法院进行登记,不登记不能对抗善意的第三人；
5 、建立农村宅基地使用权流转市场,规范流转行为,对采用非法手段进行暗箱操作的要进行严惩；
6 、明确规定不论宅基地使用权辗转于谁手,宅基地的所有权仍属本集体经济组织所有,使用权人应无条件接受集体组织的管理。

六、结语
我国农村宅基地使用权制度是一个新生的制度,是中国特色的社会主义市场经济发展到现阶。