地方政府税收筹划行为浅析

金卡工程・经济与法2010年11期NO.11,2010

258地方政府税收筹划行为浅析

□糜迪

（中南财经政法大学财政税务学院湖北武汉430074）

前言

所谓税收筹划，当前比较主流的定义是指纳税人在符合国家法律及税收法规的前提下，按照税收政策法规的导向，事前选择税收利益最大化的纳税方案处理自己的生产、经营和投资、理财活动的一种企业筹划行为①。根据该定义我们可以理解税收筹划的前提条件是必须复合国家法律及税收法规；税收筹划的方向应当符合税收政策法规的导向；税收筹划的发生必须是在生产经营和投资理财活动之前；税收筹划的目标是使纳税人的税收利益最大化。所谓"税收利益最大化"，包括税负最轻、税后利润最大化、企业价值最大化等内涵，而不仅仅是指的税负最轻。笔者经过理论学习和文献研究认为地方政府也可以认为是税后筹划的主体，即税收筹划行为不仅发生在纳税人纳税过程中，地方政府在开展征税时也有税收筹划行为。

本文将结合我国具体情况从地方政府税收筹划的可能性、必要性、运用模型对地方政府税收筹划开展分析，论证地方政府税收筹划行为是确实存在并且合理的，同时结合分析，本文也将对地方政府开展税收筹划行为提供一些建议。

一、地方政府展开税收筹划的可能分析

（一）税收筹划扩展定义分析

经过理论学习和文献研究我们认为，税收筹划概念可以进一步扩展，主要是税收筹划主体范围的延伸，我们也可以将地方政府看成是税收筹划的主体。鉴于此我们给出税收筹划新的定义："经济人"在参与税收事务的过程中，在符合国家法律及税收法规的前提下，为了使自身在税收事务获得更多的利益而采取针对措施、活动等采取的一种筹划行为。

这里我们采用了"经济人"假设，即认为地方政府也属于"经济人"。在参与税收事务的时候，作为一类特殊的"经济人"的地方政府在执行自身原有服务职能的同时，完全符合"追求利益最大化"的特征。地方政府在开展税收征管的过程中必然会在符合中央政策和国家法律法规的前提下，微调本区域税收政策，以求获得更多的税收收入。

于此同时我们用辩证的角度看，纳税人通过税收筹划目的在于追去自身经济利益最大化；地方政府税收筹划实际上是一种针对纳税人税收筹划的"反筹划"尽量降低纳税人税收筹划的空间，以保证税源，实现地方政府税收利益最大化。

（二）"分税制"的实施为地方政府税收筹划的开展提供可能

1994年我国实行分税制财政管理体制，分税制的实质主要表现为：按照税种划分税权，分级管理。其中，税权是政府管理涉税事宜的所有权利的统称，主要包括税法立法权、司法权和执法权。其中，执法权主要包括税收组织征收管理权、税款所有权所以，分税制财政管理体制的实质，就是通过对不同税种的立法权、司法权(支配权)。分税制就是要将这些税权(立法权、司法权、执法权)在中央及地方政府间进行分配。执法权在中央和地方政府进行分配，以求实现事权同财权的统一，所以，分税制实质上就是为了有效的处理中央政府和地方政府之间的事权和财权关系，通过划分税权，将税收按照税种划分为中央税、地方税(有时还有共享税)两大税类进行管理而形成的一种财政管理体制。

作为具有独立税权与财权的地方政府，为保证本级政府获得更多的税收权益，必然会在在符合中央政策与法律规定的前提下，在与中央政府的税收分配方面开展一定的税收筹划行为。

二、地方政府展开税收筹划的必要分析

（一）"税收乘数"效应要求地方政府在税收征管的过程中开展税收筹划

税收乘数是指因政府增加（或减少）税收而引起的国民生产总值或国民收入减少（或增加）的倍数。由于税收是对纳税人收入的一种扣除，税收高低会影响到投资并进而影响到国民收入。税收变动与国民收入呈反方向变化，即税收减少，国民收入增加；税收增加，国民收入减少。

政府作为一个特殊的"经济人"，它的自身利益最大化已不单单是自身经济收益最大，还包括国民经济健康平稳发展、国民收入稳步增加等各项因素的综合。根据税收的投资乘数效应，我们可以得出，政府的税收对国民收入有着反方向的影响，因此如果政府一味的追求经济收益即税收收入最大化势必会使得国民收入减少，这样一样可能导致国内投资、消费等大幅减少，这不是政府这一特殊"经济人"所想发生的情况。因此笔者认为，政府在开展税收征管的过程中一定会在保持国内经济平稳健康发展的前提下尽量增加税收收入，这必然需要政府在税收征管的过程中开展一定的筹划。

（二）"拉弗曲线"决定地方政府在税收征管过程中需要开展税收筹划一般情况下，税率越高，政府的税收就越多，；但税率的提高超过一定的限度时，企业的经营成本提高，投资减少，收入减少，即税基减小，反而导致政府的税收减少，描绘这种税收与税率关系的曲线叫做拉弗曲线。

图1拉弗曲线

拉弗曲线表明，政府在开展税收征管的过程中，税收收入在E点是有一个最大值的，在税率超过E点时，税税率的增加会使税收额减少。在"经济人"追求利益最大的动力驱使和拉弗曲线税额最大值的双重因素影响下，政府必须开展税收筹划行为。

（三）"省直管县"财政体制改革为地方开展税收筹划提供必要性

2005年6月，温家宝总理在全国农村税费改革试点工作会议上指出："要改革县乡财政的管理方式，具备条件的地方，可以推进'省管县'的改革试点。2009年2月《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》公布，文件提出要推进省直接管理县（市）财政体制改革，将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围。

实施"省直管县"之后，改变了原本的"省管市市管县"模式，势必会导致地级市财权削弱，为保证市级财政权益，地级市必然会在符合中央政策的前提下对本区域的税源划分等方面进行局部调整，最大可能的减少因财政体制改革对本级财政的影响。而作为改革主体的县级财政也将会对本政府的税收开展一定的筹划行为，对市财政的筹划行为开展一定的"反筹划"。市、县两级政府的在新的财政体制改革进程中，分别作为"经济人"均会采取一定的筹划行为。

三、地方政府税收筹划博弈论分析

（一）模型建立

参与人：地方政府中央政府

模型中的各种变量的含义：U表示地方政府收益函数；Y表示地方的实际应得收入；T表示地方政府占有的原本属于中央政府的税额即税收筹划收益；C表示地方政府开展税收筹划的成本；A表示中央政府对地方政府检查的成本(认为检查成本由地方政府承担)。

图2博弈论分析

（二）模型分析

假设：地方政府认为中央政府进行检查但税收筹划不合法的概率为P，检查认为合法的概率为1一P，地方政府进行税收筹划的概率为R=1，不进行税收筹划的概率为R=0，

该情况下预期收益可表示为：