对税务稽查在改革中转型的思考

对税务稽查在改革中转型的思考谭涛发布时间：2013-12-05 来源：望城区局访问量：字体: [大中小] (双击滚屏) ｜保护视力色：税务稽查工作是税务机关依据国家税法收法律、法规和财会制度，依法对纳税人和扣缴义务人履行纳税义务的情况进行检查和处理的全过程，是税收征管体系的最后一道屏障。

任何一项权力的行使都必须受到监督，权力缺少监督必然产生腐败。

税务稽查作为税务管理的重要环节，具有“外反偷骗、内防不廉”双重职能，加强“稽内查外”是对税务工作运行的监督与制约，既是规范税收执法的需要，也是加强税务干部队伍建设的一种重要手段。

税务稽查工作担负着打击偷漏税的任务，对于维护税法的尊严，创造公平、公正的税收环境，保证税收任务的较好完成起着至关重要的作用。

实践证明，认真开展税务稽查工作不仅查补了税款，而且也起到了震慑税务违法犯罪分子，教育广大纳税人的作用；同时有利于堵塞税收漏洞，促进税收征管质量的提高。

但由于现阶段纳税人的整体纳税意识、税务稽查干部的业务素质和敬业精神等尚有一定的差距，就必然存在一些亟待解决的问题。

一、目前税务稽查工作的难点和问题（一）稽查人员就账查账，手段单一。

就目前而言纳税人人偷税手段存在多样性、隐蔽性、复杂性。

一是利用不建账、不用票手段偷税。

二是利用两套账或做假账手段偷税。

少数纳税人对必须开票的设一套账，对不需要开具发票的，以现金收取货款，帐外循环、账外经营，另设一套账，隐瞒销售收入不申报纳税。

对内用真账核算收入和分配，对外用假账申报纳税应付税务检查，使税务人员没法得到真凭实据，导致重大偷骗税案件“擦肩而过”无法查处。

三是虚开发票手段偷税，虚构业务，接受他人虚开或自己虚开发票，虚增成本或扩大抵扣，偷逃增值税、所得税。

尤其体现在农副产品加工企业、废旧物资回收利用企业等自开票较大企业，就账查账很难发现问题。

（二）注重稽查数量，忽视稽查质量。

《国家税务总局关于改进和规范税务稽查工作的实施意见》（国税发[2001]118号）文件中明确指出：“要坚决克服对稽查局下达指令性收入任务的错误做法”，但众所周知，税务稽查工作质量的好差很大程度上是由税务稽查所反映的查补收入的数字来体现的。

一般说来，没有人会认为一份没有任何查补数字的税务处理决定书具有很高的质量，相反，对一份记载较多税务违法问题因而具有较大查补数字的税务处理决定书，许多人会产生一种较高稽查质量的感觉。

这就造成目前部分税收任务吃紧的地方，不仅下达稽查收入任务，而且制定严格的指令性收入任务考核办法。

稽查局既要面对收入任务考核，又要面对稽查质量、税收执法责任制的考核。

如对辖区管户要求稽查局稽查面要达到多少百分点，这一苛刻要求稽查局在人力有限的情况下既要完成各级布臵的专项检查、举报案件检查、协查、注销户检查的同时，又要疲于奔命应付稽查面。

稽查面过大带来了两个弊端：一方面，稽查人员自上而下一年到头忙于完成各项工作特别是繁重的检查任务，没有时间进行培训和知识更新，造成体力和知识能力透支。

另一方面，对需要内查外调的案件，无精力深查细查，至使有些案件难以查深查透。

（三）以收入为根本，放松小户纳税人。

由于税务稽查工作始终围绕着收入任务而展开，税务稽查人员的工作着力点始终盯住一些纳税大户不放，而对一些缴税较少的纳税人则有所放松。

原因是纳税大户销售收入多，外购货物多，发生的经济业务面广量大。

尽管财务核算规范，但一旦出现问题，查补的数额也大，即“水面大、鱼也一定长的大”。

相反对一些缴税较少的纳税人，因为小则销售收入少、外购货物少，经济业务的总量也就一定小。

即使出现问题查补的数额也不大，认为如果经常光顾这些“小户头”大有“吃力不赚钱”的味道。

迫使稽查在确定稽查对象时"喜大恶小"、"避难就易"，在稽查处理时以能否顺利执行和是否又利于执行作为处理和定性处罚的基本尺度，对税源大户、好查的户年年查，放松了对中小纳税户、难查户的监督检查，影响了税收执法的刚性，使税务稽查失去公平。

另一方面，这也与国家税务总局规定的税收信誉一向良好的纳税人在一定时间内免予检查的信誉等级制度相违背。

（四）稽查执行难度大。

不谈一些大、要案的税款入库极为困难，就是一些查补金额并不大的纳税人，因种种原因在税款的入库上也非常吃力。

更有的纳税人在收到税务处理决定书后，采取“臵之不理”的态度、拒不履行缴税义务。

从目前的实际情况看，税收保全措施、税收强制执行措施在实际运用中可操作性不大理想。

执行效率高低、效果直接关系到稽查成果，并伴随许多错综复杂的社会问题，必须在保持社会稳定的前提下，才能执行。

造成执法手段软弱的原因主要有：一是缺乏完善的司法保障。

税务部门在打击偷税过程中，由于相关部门给予的支持和配合不够，影响和制约了对案件的惩处力度和办案的质量；二是税法赋予稽查办案人员的一些权力缺乏刚性。

例如在税务稽查搜查权的限制上，部分纳税主体其经营场所与住宅在一起，税务稽查人员缺乏涉税证据搜查权等重要的强制性的税务稽查执法权，使得税务稽查机关难以有效、及时的查获偷税证据，给偷税者可乘之机。

二、加强税务稽查的建议及对策（一）完善稽查检查方式，不断改进稽查方法。

对被查对像不论大小、重点户或非重点户，一律平等对待，培养稽查人员良好的观察能力、分析能力和应变能力，通过一些细微之处寻找案件的突破口，进行重点检查，发现重要违法线索，要查深查透，力争查出一些利用账外经营偷逃国家税收等重大违法案件，增强税务稽查的威慑力。

一是实行侦察式稽查，突出重点稽查、重点打击。

凡经营规模与纳税严重不符涉嫌偷税的纳税人，对其购、产、销和资金运动情况进行内查外调，实行“生产成本与产成品比对法”、“企业销售收入与生产费用比对法”、等多种方法实施全方位的侦察式检查，在财力上确保外调办案经费，在检查时限上给予时间保障，确保查深、查细、查透，将稽查案件办成“大案、铁案、震慑案”，营造良好纳税秩序。

二是实行“突袭式”税务稽查。

对已实行电子财务核算、或电子与手工同时核算，实大于账等纳税人，采取突袭式稽查，通过实物盘存等手段发现疑点，查处疑点并实施有效打击。

（二）充分行使税法赋予的权力，加大打击税务违法行为的力度与影响力。

现阶段由于对查获的税务违法案件，未及时惩处，或惩处力度不够，纳税人间接得到“违法收益”，他会选择再次违法，而诚实纳税人会觉得不公平，也会效仿取得“违法收益”，致使税务稽查目标难以实现。

同时，办案不宣传，成效减大半，对影响恶劣及有典型示范作用的案件不曝光，就不能发挥警示和震慑作用，产生不了社会效果，税务稽查的职能作用就不能充分发挥出来，所以在用足用好税法赋予的税收保全和强制执行等执法措施的同时，对查获的恶意税务违法案件，应加重处罚、予以曝光，扩大对查处重大涉税案件的社会影响，以案释法，以儆效尤，加大其违法成本，使其不能也不敢再次违法。

同时，对其它纳税人也是一种教育和警示，起到查处一户，整治一片的良好作用。

别一方面对故意、恶意偷逃骗税的纳税人要加倍处罚，加大涉税犯罪的打击力度。

凡逾期未履行的要依法采取强制措施，对构成涉税犯罪的稽查案件，要按照规定和法定程序及时移送司法机关追究刑事责任，真正实现处理事与处理人并重，使涉税犯罪得到应有的惩治。

（三）坚持以人为本，培养和造就一支能打硬仗、善打硬仗的复合型稽查队伍。

一是加强业务培训。

在抓好授课、考试培训的基础上，采用稽查案件集体汇报会、案例分析会、模拟查账等行之有效的方法、方式，切实加强稽查人员税收法律法规、会计实务、检查技能、微机操作应用技能等专业知识的“实战演练”培训，努力提高稽查人员在财务、法律、计算机技术等各方面的综合执法素质，为新时期的税务稽查工作提供业务保障。

二是优化人力资源配臵和激活人才能力机制，结合轮岗换岗，把德才兼备，业务过硬、能查善管等综合工作能力优秀人才调整选拔到稽查岗位，配强、配足稽查队伍，实行业务能力与个人收入挂钩，激发干部职工自我加压、自强素质的内在动力，较好地解决疏于学习，淡化能力问题，促进队伍建设。

三是制订合理的奖惩制度和内部执法激励机制。

奖惩合理，有利于调动干部积极性；奖惩失当，不仅会挫伤干部的积极性，而且会使领导和干部之间产生离心力。

因此，合理的奖惩制度是队伍建设的一个重要方面。

在认真落实执法过错责任追究制的同时，建立健全稽查责任管理制度和查处大案要案奖励办法。

对主查人员，按照一定的津贴标准给予岗位津贴，对查处大案要案的有功人员按照一定标准给予奖励，形成权、责、利统一并与执法过错责任追究制相匹配的奖励机制，促进稽查人员把案件查深、查透，税额查足，把每个涉税违法案件办成“铁案”。

真正把好税收“最后一道防线”。

四是强化税务稽查执法的监督机制。

建立和完善税务稽查案件查处结果公告制度和稽查案件复查制度，对案件复查发中现的各种执法过错行为，加大责任追究力度，该给经济处罚的给予经济处罚，该给行政处分的坚决给予行政处分，促进各执法环节、执法岗位人员的执法水平和执法质量的提高。

（四）加强与部门之间的协调，强化司法保障，力争综合治理。

一要加强同公安、检察、法院等部门协调配合、形成合力，增强执法刚性，提高办案效率。

完善案件移送制度，建立相应的联动工作制度和办法，积极稳妥地做好稽查案件执行工作和抓好涉税犯罪案件的移送工作，使地税、国税、公安既各负其责，又相互支持，对那些达到移送标准的涉税案件，要通过召开联席会议汇总移送、专案移送等形式，及时移送司法机关处理。

从而形成对偷税行为打击的高压态势。

二是稽查控管措施前臵。

在稽查实施过程中，有证据证实被查纳税人偷税数额较大并发现有明显转移、隐匿商品货物逃避纳税义务行为的，应责成纳税人预储税款、罚款或提供纳税担保，对拒不预储税款、罚款或不提供纳税担保的，可以提前采取税收保全措施，使税收执行手段前臵。

（五）全面落实“四位一体”的互动工作机制，提高稽查工作效率。

加强部门配合，积极开展互动工作，并随时对稽查工作中典型案例进行解剖分析，研究案件特点、规律和成因，归纳行业或区域存在的共性税收问题，并根据专项检查的税务稽查结果对税收政策落实及征收管理情况进行分析，提出管理建议，在互动平台上发布分析报告。

评估环节移交的税务局稽查案件优先实施税务稽查，结案后及时将稽查结果反馈给征管部门，针对稽查过程中发现的问题，按户形成稽查建议书送交税源管理部门。

对税源管理工作中存在的行业性问题、共性问题和薄弱环节，及时以书面形式及时向互动机制工作领导小组提出加强管理的意见和建议，做到“外查内促”，提高征管工作水平和效率，真正发挥税务稽查“外反偷骗、内防不廉”的作用，从而发挥稽查系统的整体功能。

（六）制订合理的稽查执法责任制度，加强对稽查案件责任的监督。

一是取消一些不切实际的考核指标，如稽查收入、稽查面，使稽查部门腾出更多时间和精力认真履行稽查职能，搞好专项检查，专案检查和行业稽查，通过这些检查查深查透，破解典型，以点带面，达到整顿和规范税收秩序的目的。