国有资产经营公司参与园区土地整理的操作研究

国有资产经营公司参与园区土地整理的操作研究

自国有资产经营公司（以下简称“国资公司”）出现至今，运营

资本的来源一直是制约其发展的最重要因素，先进地区的国资公司充分利用宽松的政策条件和自身的创新能力，不断开拓可利用资源的范围，其中土地运作收益已成为其最重要的运营资本来源。不过单纯的“卖地”并不是国资公司的根本目的（服务地方产业结构调整升级和地方经济发展）所在，只是充实其资本来源。

随着以项目为中心、以园区为载体的国资公司运营模式的出现，以及目前国内园区的运营现状，国资公司参与园区土地开发、打造园区龙头企业、扶持中小企业发展、培育产业集群形成已成为地方政府充实地方国资公司资本实力、促进园区健康发展、调整地方产业结构升级、促进地方经济发展的重要模式。由于园区土地是国资公司开展这种模式发展的前提和基础，而土地开发目前又是国家的调控重点，因此对国资公司如何参与土地整理进行研究和说明显得十分必要。一、土地整理过程说明

(一)土地整理的概念界定

土地整理又称土地一级开发，是指在政府及政府土地管理部门监管下，由政府组建、授权委托或以招标方式确定土地一级开发企业，由土地一级开发企业按照区域总体规划、详细规划和土地利用规划的要求，对一定区域内的城市国有土地和农村集体土地进行统一的征用、

拆迁、补偿、安置、城市基础设施建设和社会公共设施建设，使区域内的土地达到“三通一平”，“五通一平”、“七通一平”或需求者要求的建设条件（熟地），根据城市经济发展对土地的需求或政府的土地供应计划，以招标、拍卖或协议的方式出让或转让土地使用权的行为。

土地一级开发是政府在国有土地使用权出让前对土地的综合整理，涵盖了土地征购、土地开发及土地储备三个环节，政府应完成土地收回、收购、整治、置换、征收等土地征购储备，由政府取得完整的国有土地所有权，并确定地块的规划条件和指标、市政配套设施实施条件以及供地计划等一系列开发事项。

(二)土地整理的开发模式比较

1.政府主导型模式

政府主导型开发模式是指由土地储备中心完全负责或者政府指定特定的开发企业或者以成立项目公司的形式进行土地一级开发。主要包括两种情形：一种是成立土地整理储备中心，将土地一级开发直接作为土地整理储备中心的一项职能，由土地储备中心完成全部的开发工作。而土地整理储备中心的法律地位是政府的一个职能部门，其进行一级开发的费用可由政府通过财政拨款来获得，或者通过银行融资等其他方式来获得；另一种是由政府操控的国有房地产开发企业持有大量土地储备，由政府组建项目公司进行土地一级开发，再通过项目公司转让等方式将己经完成一级开发的土地投向二级开发市场。两种情形下，最大的区别就是开发主体的不同，前者的开发主体是土地储备机构，而后者的开发主体是国有房地产开发企业。

2.企业主导型模式

企业主导型模式是指政府通过授权给企业，由企业进行土地一级开发。除了政府储备机构负责一级开发的土地，其余可供市场使用的土地一级开发的主体必须通过招标方式获取土地一级开发权，开发项目的开发储备机构和土地一级开发企业共同参与，并以后者为主开展一级开发。值得注意的是，提到企业主导型模式，一般包括如下两种方式：第一种，是以土地协议出让方式，由开发商和用地单位自行进行土地一级开发。但这种形式在2002年5月9日，国土资源部签发《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》后，已经停止使用。第二种，是政府控制国有土地使用权的出让和负责一级开发的招投标工作，所有有资质的企业均可参加招投标，土地一级开发由企业来完成。而这种模式下通过市场化的运作，能够充分利用社会力量实施土地一级开发。

企业主导进行土地一级开发主要由三种模式构成：工程总承包模式、利润分成模式和土地补偿模式。

1)工程总承包模式

土地一级开发企业接受土地整理储备中心的委托，按照土地利用总体规划、城市总体规划等，对确定的存量国有土地、拟征用和农转用土地，统一组织进行征地、农转用、拆迁和市政道路等基础设施的建设。市土地储备中心按照总建设成本的一定百分比作为经营利润（北京市规定利润率不高于预计成本的8％）。

2)利润分成模式

重庆市的土地一级开发采用的是这种方式，土地一级开发企业接受土地整理储备中心的委托进行土地一级开发，生地变成熟地之后，土地储备中心进行招拍挂出让，出让所得扣除开发成本后在市政府和企业之间按照一定的比例进行分成。

3)土地补偿模式

土地一级开发企业在完成规定的土地一级开发任务后，土地储备中心并不是给予现金计算，而是给予开发企业一定面积土地作为补偿（可能需要走形式上的招拍挂）。此种方式的利润率会高于第一种模式，但是对于企业的现金流压力会比较大。

(三)土地整理的流程说明

第一阶段，计划编制阶段

由地方府依据地方国民经济和社会发展计划、城市总体规划和土地利用总体规划，制定出土地供应计划、土地利用年度计划和土地储备开发计划。

第二阶段，前期策划阶段

由原土地所有者或使用者在征得区县和乡镇政府或上级主管部门同意后，向地方国土局提出土地一级开发申请。由地方国土局受理申请并进行土地预审，并委托地区土地储备机构编制土地一级开发实施方案。

第三阶段，征询意见和审批阶段

由地方国土局会同地方政府发改、规划、建设、交通、环保等部门就土地、产业政策、规划、资质、交通、环保等对一级开发实施方

案提出原则意见，并由地方国土局会同相关部门通过委托或招投标确定土地一级开发主体，下达土地一级开发批复并签订土地一级开发合同。土地一级开发主体向地方政府规划部门办理规划意见，向地方国土部门办理用地手续，向地方发改委办理核准手续，涉及交通、园林、文物、环保和市政专业部门的，应按照有关规定办理相应手续。如果开发项目涉及新增集体土地办理农用地征收、农转用手续或存量国有建设用地收回国有土地使用权的，土地一级开发主体需依法办理相关手续，并获得地方人民政府的批准。

第四阶段，组织实施土地一级开发阶段

在取得地方人民政府的批准文件后由土地一级开发主体到相关委办局办理征地、拆迁、市政基础设施建设等相关手续并按规定组织实施。危改、文保、绿隔等项目需按规定承担回迁房建设。最后由地方国土局与相关委办局审核土地一级开发成本，组织验收土地，根据委托合同支付相应土地开发费或管理费，并纳入市土地储备库。

图：土地一级开发流程简图

二、国资公司参与土地整理的可行性说明

(一)国资公司参与土地整理的模式界定

国资公司作为地方人民政府出资的国有出资企业，性质决定了其具有市场和行政两方面职责。由于国资公司是两方面职责的结合体，国资公司从事土地整理模式将很好的获取两种开发模式（政府主导、