公共管理_现时代的挑战

现

时代的挑战

○张成福

本刊特稿

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公共管理: 毫无疑问,人类社会正处在一个巨变的时代。从整个世界范围来看,科学技术,特别是现代通信和信息技术(D IT )的发展正在将人类社会带入一个新的发展境界。从历史上来看,每一次科学技术变革都将会带来革命性的变革与发展。信息社会一词标明现代通讯和信息技术对人类社会生活的各个方面:政治、经济、文化、教育、军事……所带来的巨大影响。政府治理本身也是随历史的发展而不断变化的,正如工业文明创造了科层制的政府治理一样,新的社会必然要求新的政府治理型态,这一点是毫无疑义的。自上个世纪末兴起的全世界范围的政府再造,正是对新时代变革的回应。

政府仍然是我们这个时代的核心治理者或管理者。但是,政府治理的环境将变得更为动荡、更为不平衡、更为复杂、更为变化多端。一句话,公共管理面临着更加严峻的挑战。认识这些挑战,有助于我们理解政府作为治理者的责任和使命。 1.关于回应维持宪政秩序和政府稳定问题

安全与秩序是人类社会发展的一个基本前提。凡是在人类存在的地方,人们莫不试图建立良好的秩序。对于当代政府治理而言,良好的宪政秩序(Constituti onal O rder )是基本的基

础和前提。良好的宪政秩序意味着法治权威的确立、政府合法性的建立、政府治理体系的稳定、政府过程的有序等等。良好的宪政秩序对经济发展、社会繁荣、国家竞争力的发展都是不可或缺的。从历史上来看,一些国家发展了,一些国家衰退了,这都可以从是否拥有良好的宪政秩序中找到问题的答案。近些年的发展标明,当政府不能履行其基本职能,随之而来的危机便会加重。环顾四周,政府的崩溃和秩序的丧失这种现象在20世纪最后几十年似乎比战后初期更为普遍。阿富汗、柬埔寨、利比里亚、卢旺达、索马里、巴尔干地区等政府崩溃和缺乏宪政秩序的国家处于人类最严重的灾难之中。导致宪政秩序丧失的原因是多样的,如政府丧失合法性、腐败、贪婪、内战、外国势力的介入、宗教冲突等等。可以预料与肯定,在二十一世纪这些问题仍然不可能消失,在某些地区和国家还可能扩大。作为公共管理者,如何防止政府的崩溃,建立和发展宪政秩序并在此基础上实现良好的政府治理至为关键。 2.关于如何在公共管理领域维系并发展民主法治社会的基本价值问题

政府治理绝非是一个工具——理性价值的追求问题。公共管理的一个重要使命在于要扮演执行与捍卫民主宪政的角色,这就是说它要致力于发展、弘扬民主治理过程的合法性。既然民主、法治、自由、人权、公共利益、社会公正、正当程序等价值如此的重要,人们经过无数的流血与努力争取并将它写入宪法,构成民主法治社会的基本职能,那么,公共管理便有责任维护并发展这些基本价值,尽管这些价值之间可能是冲突的。公共管理对民主宪政基本价值的回应和落实,关系到政府治理的合法性问题,关系到政府的权威和公信力的问题,也关系到公共管理作为一门科学的合法性问题。如果我们不考虑这些基本价值的捍卫问题,公共管理将成为缺乏灵魂的盲动,特别是当我们看到,总是有人在挑战这些基本价值时,公共管理的责任便不言自明了。

3.关于平衡政府与市场的作用,以促进政府治理的有效性问题

理论研究和实践经验表明:政府与市场作为控制社会的两大力量,在推动经济和社会发展中均起着重要的作用,一个有效的政府和一个较为完备的市场机制是推动经济发展的两个机轮。理论研究和实践经验也同样表明:国家中心主义和市场中心主义的偏狭观点对于经济发展是有害的,过份强调任何一方面的作用都可能造成灾难性的结果。政府与市场不是谁取代谁的问题,而是二者有机的配合和协调的问题。在公共管理领域,现阶段尚崇市场机制、主张小而美的政府、师法企业的风潮日盛,但需知道,没有市场万万不能,但市场绝不是万能的。

中国行政管理　2000年第5期

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我们必须辩证地思考二者之间的关系,抛弃意识形态上的偏见,发展公域与私域的对话与沟通,平衡二者的作用,这样,才能达到提高国家竞争力和人民生活质量的目标。

4.关于回应全球化的挑战问题

在过去的二十年间,公共管理一直受到日益发展的复杂的全球化的环境的影响。这一国际秩序的特征便在于整个国际社会成为一个相互联系和相互依赖的网络,如今网络技术的发展、经济的全球化、交通工具的发达,将这一网络更加加强。历史上相互独立的和自治的治理领域如今被正式的或非正式的安排紧密联系在一起。全球的、地域的、地方的相互依赖更加紧密,某一国家和地区的行动常常会影响其邻国和其它国家,现代政府治理已经变成一个管理全球和地方相互依赖关系的过程。

在全球化的时代,政府仍然拥有各自的管辖权,并有自己独特的内部治理结构或管理系统,但他们再也不能象传统那样独立于其它治体之外,全球相互依赖的明朗化要求以相互联系(interconnectedness)的观点取代分离的观念。在全球化的时代,许多公共物品的提高已经变成国际性的,即成为公共物品,如世界和平、可持续发展、地区安全、统一的世界市场等等,这便需要更加自觉、协调的和合作的努力。在全球化的时代,政府治理传统上被视为国内问题,可能会变成一个地区性问题,甚至全球的问题,公共政策传统上那种对外政策(Fo reign po licy)和对内政策(Dom estic po licy)的界限再也不那么清楚了。在全球化的时代,一个成功的公共管理需要发展战略思考的能力,需要催化领导力(Catalytic L eadersh i p),即与其它治理领域的行动者沟通、合作、互动、结盟,达成一致的目标和战略的能力,需要多元文化的学习(M ulticultural L earning)的能力。 的确,对于政府治理而言,全球化是机会,也是挑战。在全球化的时代,一个政府如何维护自己的国家的主权与独立;如何在推动经济发展的同时,维护经济的安全;如何在学习多元文化的同时,维护自己的文化传统和民族认同等等,都是二十一世纪公共管理需要面临的新议题。

5.关于如何平衡目前及最近未来与较长远未来的需要

可持续发展作为人类发展观的最重要进步和突破,已经得到国际社会广泛的认同,它意味着既满足当代人的要求,又不能对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。面对着人类日益增长的期望革命,如何平衡眼前发展与长远发展的需求,是当代政府治理面临的挑战。可持续发展要求政府治理要更具前瞻性、更具战略规划;可持续发展要求政府的公共政策的制定、评估标准更符合和体现以人为中心的,人口、资源、环境、经济社会协调发展的思想;可持续发展要求政府治理突破传统的工具理性,发展更具人文色彩的价值取向;可持续发展要求在政府的引导下,发展建立新的伦理标准。

6.关于如何应付科学技术革命带来的挑战问题

科学技术革命从来没有象现在这样深刻地影响着世界的政治、经济和社会的发展。以信息技术(IT)、人工智能(A I)、生物技术(B i o techno logy)、材料科学(M aterial Science)为代表的高新技术革命正在改变着人类的经济结构、社会结构和生活方式,同样对政府治理也产生着巨大的影响。鉴于科学技术发展的重要性,首先,政府作为推动科技发展的角色更加重要,政府必须成为推动大规模科技创新的主导力量之一,事实上在科技发达的国家,政府正扮演着这样的角色。其次,政府作为伴随科技发展所引起的诸多社会问题的管制者的角色所面临着艰巨的任务,如高科技犯罪等。

另一方面,我们也看到,科技革命(特别是现代通信和信息技术革命)也正在改变着政府自身的组织结构、运行方式、工作行为,如何回应科技发展、利用科技创新政府也正成为世界性的潮流,现代许多国家正在建构电子政府,便是一个明显的例证。同时,新的技术革命也要求每一个公共管理者发展适应技术发展和各自管理岗位需求的技术能力(T echnical Competence)。

7.如何应付越来越多的官僚腐败,重振对公民政府的信任问题

人民对政府的信任是政府合法性的真正来源,也是经济发展和社会繁荣的社会资本。一个良好的政府治理需要政府、公民、企业、社会之间的信任关系的存在,这种信任关系的重要基础在于政府及其官员将国家权力用于公民的目的而不是用于自己的目的。腐败亵渎了公民的信任,也侵蚀了社会资本,最终损害政府的合法性。腐败是一种国际现象,每一个国家都可能出现,只是程度不同。对于那些处于转轨的国家和法治不健全的国家,腐败的机会和程度可能更大一些。对于任何一个国家来说,限制政府权力,使政府能够控制其自身是一个永恒的挑战。政府治理者必须抛弃那种一定程度上的腐败有助于经济发展的错误观念,采取各种战略和有效措施,如政治的、立法的、司法的、制度的、教育的、伦理的策略和方法等。

8.关于重振政府的治理能力问题

如果政府要进一步促进经济的发展和社会的繁