管理极端气候事件和灾害风险特别报告_对我国的启示
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图 2 适应气候变化和管理灾害风险的方法组合 资料来源： IPCC． Manging the Risks of Extreme Events and Disasters to Advance Climate Change Adaptation． A Special Report of Working Group I and Working Group II of Intergovernmental Panel on Climate Change，Nov． 18，2011． p19．
特别报告聚焦于极端气候事件的研究，1950 年以来的 观测证据表明，一些极端事件发生了变化： 在全球范围内， 冷昼和冷 夜 数 量 很 可 能 减 少，暖 昼 和 暖 夜 数 量 很 可 能 增 加，有中等信度的证据证明亚洲大部分地区的气温极值有 变暖的趋势，并利用现有的资料分别评价了暴雨、热带气 旋、干旱、洪水等极端气候事件的变化。总体上看，只有中 等信度的证据说明极端气候事件增多、影响加剧的观点， 有些极端气候事件，如热带气旋的强度、频率和持续时间 增加的趋势并 没 有 得 到 强 有 力 的 证 据 支 持。［7］ 但 是，报 告 特别指出，当前尚不能完全证实极端天气增加的趋势的一 个重要原因是缺乏足够多的观测数据，特别是缺乏全球范
暴露是指人类及与之生产生活密切相关的基础设施、 环境资源和社会、经济、文化财产等处在易受负面影响的 地方。脆弱性通常被界定为系统在外界干扰下容易受到 损害的可能性、程 度 或 状 态。［1］ 自 然 系 统 和 人 类 系 统 都 存 在脆弱性，它由系统内部结构所决定，系统中单个元素的 脆弱、结构松散、功能单一等都可能是形成脆弱性的根源， 另外，还可能与对其他系统的依赖性或资源的依赖性密切 相关。系统没有绝对的安全也没有绝对的不安全，从这个 意义上讲，脆弱性总是客观存在的。当研究人类系统的脆 弱性时，人成为系统中最活跃的元素，人的某些行为直接 影响到系统的脆弱性。［2］脆弱性是某一系统与生俱来的一
2． 减少损害的处置方法： “风险转移及风险共担”和 “准备、应对和恢复”
这两项是比较传统的应对风险的方法，“风险转移和 风险共担”可以借助市场机制实现，“准备、应对和恢复”更 多的依靠国家或地区的总体规划和预案建设，还需要借助 先进的预报和预警技术的支持。从世界范围的实践来看， 灾害的准备和应对是当前灾害风险管理的各个环节中发 展最为完善的一部分，大部分国家建立了针对各种气象灾 害的应急管理预案，预案的内容包含了预防准备、监测预 警、处置救援和恢复重建等全过程的危机管理，尽管各国 的制定和实施预案的水平不尽相同，但是从全球减灾战略 行动来看，准 备 和 应 对 方 面 的 努 力 仍 可 以 认 为 是 启 动 最 早、成效最为显著的领域之一。
一、特别报告构建了“极端气候事件 + 脆弱性 + 暴露 度”三要素灾害风险分析框架
风险研究的基本理论表明，极端气候事件并不必然导 致灾害，而是与脆弱性和暴露程度叠加之后产生灾害风险
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（ 见图 1） 。
图 1 IPCC 特别报告气候变化灾害风险分析框架 资料来源： IPCC． Manging the Risks of Extreme Events and Disasters to Advance Climate Change Adaptation． A Special Report of Working Group I and Working Group II of Intergovernmental Panel on Climate Change，Nov． 18，2011． p18．
三要素分析框架来源于灾害学［3］、环境风险分析［4］等 领域的诸多文献中，所不同的是，特别报告将分析的重点 聚焦在由于气候变化所引起的极端气候事件。虽然并不 是首创的分析框架，但是简单明了地表征了极端气候事件 灾害风险的根源。特别报告更进一步在这三个核心概念 的基础上还分析了人类经济活动对灾害风险可能带来的 正面和负 面 的 影 响，从 而 将 社 会 经 济 发 展 纳 入 到 分 析 范 围，体现了自然系统和人类系统之间的互动关系。
他山之石
“管理极端气候事件和灾害风险 特别报告”对我国的启示
刘冰 薛澜
［摘 要］ 政府间气候变化专门委员会（ IPCC） 最新发布的“管理极端气候事件和灾害风险促进气候变化适应特别报 告决策者摘要（ SREX） ”从“极端气候事件 + 脆弱性 + 暴露程度”的角度剖析了灾害风险的根源，综合考虑 了气候、环境、社会经济条件等因素，提出了管理灾害风险和适应气候变化的各种政策选项，对于我国把风 险管理纳入应对气候变化行动的整体框架提供了重要的科学依据。本文基于特别报告的主要结论，结合 我国防灾减灾工作的实际情况，提出加快社会经济发展、实现社会系统重构、发挥政策协同效应是今后防 灾减灾工作的重要着力点。
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他山之石
1． 减少风险的直接对策： “降低暴露程度”和“降低脆 弱性”
灾害风险管理的第一层次的目标是全力减少灾害风 险，降低灾害发生的可能性。“降低暴露程度”和“降低脆 弱性”是特别报告提出的灾害风险管理的核心着力点。暴 露程度和 脆 弱 性 总 是 动 态 变 化 的，呈 现 出 不 同 的 时 空 特 点，取决于经济、社 会、地 理、人 口、文 化、治 理 和 环 境 的 因 素。不同人群的暴露程度和脆弱性也很不相同，这取决于 收入、教育水 平 以 及 其 他 的 社 会 和 文 化 特 征。 相 对 而 言， 减少暴露在技术上比较容易实现，可以通过加强防护、科 学规划、合理的人口布局等途径得以实现。但是降低脆弱 性相对比较困难，需要通过改变和调整系统的内部结构得 以实现，这涉及到图 2 中提到的“重构”的概念，在后文中 有所论述。
［关键词］ 灾害风险管理； 极端气候事件； IPCC； 适应气候变化 ［中图分类号］ D035 ［文献标识码］ A ［文章编号］1006 － 0863（2012）03 － 0092 － 04
近年来，气候变化已经成为影响人类社会未来发展的 重大问题并受到了全世界的关注。全球各地的极端气候 事件层出不穷，由此带来的各种自然灾害给世界各国带来 了巨大的损失。如何有效应对气候变化带来的不利影响 已经成为许多国家应急管理工作中的重要组成部分。2011 年 11 月 18 日，政府间专门委员会（ IPCC） 第一工作组和第 二工作组在乌干达首都坎帕拉联合发布了“管理极端事件 和灾害 风 险 促 进 气 候 变 化 适 应 特 别 报 告 决 策 者 摘 要 （ SREX，Special Report： Managing the Risks of Extreme Events and Disasters to Advance Climate Change Adaptation，以 下简称‘特别报告’） ”。该报告由来自 62 个国家的 220 位 作者和编审历时两年半时间完成，通过综合分析关于大气 物理、大气化学、地球科学、气候变化适应、灾害风险管理 等多个领域中的科学文献，采用 IPCC 第五次评估报告当 中的定性和定量的不确定性的评估方法，评价了现有的有 关极端气候事件主要结论的可信度。为理解气候变化所 带来的气候变化灾害风险提供了较为全面、可靠的知识基 础，并在总结过去应对气象灾害的经验教训的基础上提出 了未来控制灾害风险的政策选项。灾害风险管理和气候变 化适应战略既有全球通用的普遍经验，又需要结合各国各 地区的实际情况因地制宜地制定具体的行动方案。本文首 先对该项特别报告的主要内容及相关结论进行分析。然后 就本报告对对我国防灾减灾工作的启示作一详细探讨。
二、特别报告 提 供 了 极 端 气 候 事 件 增 加、危 害 加 剧 的 部分证据
IPCC 第四次评估确认了全球变暖的基本趋势，指出近 100 年全球平均气温升高了 0． 74℃ ，最近 50 年有加速的趋 势，未来全球仍将表现为明显的增温，极端气候事件及其 引发的气象灾害可能更加严重。［5］本次特别报告确实发现 了地球正在变暖的许多事实，如高温天气持续的时间会更 长，而且会影响到更多的地区； 热带气旋的降雨量和最大 风速都会增加； 冰川和冻土融化导致海平面上升等。［6］
2012Biblioteka Baidu年第 3 期 总第 321 期
围的极端天气数据，因此，并不能因为当前证据尚不充分 而低估极端气候事件的危害。相反，特别报告认为到 21 世 纪末全球极端高温事件将增加、极端低温事件将减少的趋 势几乎是确定无疑的。
特别报告认为极端气候事件造成了巨大的损害，但是 造成的灾害损失存在很大的空间和年际变化。在发达国 家，气象灾害造成的后果主要是经济损失，而且其中大约 一半左右的经济损失由保险所覆盖，而在发展中国家，灾害 造成的后果主要是人员伤亡，1970 年至 2008 年期间，95% 以 上由自然灾害造成的死亡发生在发展中国家。［8］这种差异 主要是由于脆弱性和暴露程度的差异所引起的。由于发达 国家中脆弱性和暴露程度较低，气象灾害造成的损失主要 是经济方面的损失，比如房屋毁损、基础设施破坏以及人员 撤离和安置的费用等，但在发展中国家，许多居民严重暴露 在气象灾害频发的地区，缺乏有效的防护，社会经济系统异 常脆弱，一旦遭受极端天气，往往造成大量人员伤亡，引起食 品短缺、安置困难、流行病爆发等严重后果，演变成大范围的 灾难，其损失无法估计，难以弥补。从根本上说，脆弱性和暴 露程度是由当地的经济发展水平所决定的。
三、特别报告在总结过去应对灾害经验的基础上提出 了管理灾害风险的政策选项
人类在应对灾害风险时思考的两个基本问题是： 有没 有可能降低和 /或消除风险？ 当风险不可消除时，如何减 少风险造成的实际损失？ 特别报告对此给出的答案是，为 了降低和 /或消除风险，必须降低脆弱性和暴露程度； 为了 减少那些无法规避的风险所造成的损失，必须增强自然系 统和社会系统的恢复力。基于过去全球灾害风险管理的 经验教训，特别报告将应对风险的基本方法归为六大类（ 见 图 2） ，这些方法相互交叉，互为补充，可以组合使用。在图 2 中，处于中轴线位置的分别是“降低暴露程度”和“降低脆弱 性”，这是因为过去的经验表明，极端气候事件影响的严重 程度强烈地取决于这种气候事件中的暴露程度和脆弱性水 平，暴露和脆弱性是改变灾害风险的主要驱动因素。［9］在中 轴线的两侧列举了面对不可规避的风险的处置方法，包括 “风险转移和风险共担”、“准备、应对和恢复”、“增强对变化 风险的恢复力”以及“重构（ transformation） ”。
2012 年第 3 期 总第 321
他山之石
种内在属性，通过经济、社会、生态环境子系统的脆弱性表 现出来，它与暴露与否没有关系，只不过是系统暴露在一 定干扰的影响下脆弱性便会体现出来。暴露和干扰不是 脆弱性产生的内因，而是风险形成的必要条件。
当极端气候 事 件、脆 弱 性 和 暴 露 重 合 时，灾 害 风 险 有 可能转化为现实的灾害，最终影响社会经济发展。为了有 效地防范灾害风险，就必须对构成灾害风险的三要素有更 深刻的理解。极端气候事件近年来频频发生，既有自然系 统本身的原因，也有人类活动引起的气候变化原因，主要 是人类在生产生活过程中使用化石燃料所排放的温室气 体的影响，因此控制和减少温室气体排放成为气候变化减 缓行动的主要议题。而脆弱性水平和人身、财产的暴露程 度与一个国家或地区的经济发展水平密切相关，在经济发 达的国家和地区中，人们总是有更多的方法和措施来抵御 风险，但是在经济欠发达地区，人们自我保护的手段十分 匮乏，当灾害风险显现时，由于自然系统和经济系统异常 脆弱，常常演变为巨灾，给人民的生命财产造成巨大损失。 “极端气候事件 + 脆弱性 + 暴露”三要素分析框架是特别 报告分析灾害风险的理论基础，在这个基础上，特别报告 清楚地说明了灾害风险的根源，特别强调经济发展水平通 过影响脆弱性和暴露程度决定了灾害风险的大小，经济发 展水平提高，灾害损失也会随之提高，但加快经济发展也 会提高控制灾害风险的能力。
特别报告聚焦于极端气候事件的研究，1950 年以来的 观测证据表明，一些极端事件发生了变化： 在全球范围内， 冷昼和冷 夜 数 量 很 可 能 减 少，暖 昼 和 暖 夜 数 量 很 可 能 增 加，有中等信度的证据证明亚洲大部分地区的气温极值有 变暖的趋势，并利用现有的资料分别评价了暴雨、热带气 旋、干旱、洪水等极端气候事件的变化。总体上看，只有中 等信度的证据说明极端气候事件增多、影响加剧的观点， 有些极端气候事件，如热带气旋的强度、频率和持续时间 增加的趋势并 没 有 得 到 强 有 力 的 证 据 支 持。［7］ 但 是，报 告 特别指出，当前尚不能完全证实极端天气增加的趋势的一 个重要原因是缺乏足够多的观测数据，特别是缺乏全球范
暴露是指人类及与之生产生活密切相关的基础设施、 环境资源和社会、经济、文化财产等处在易受负面影响的 地方。脆弱性通常被界定为系统在外界干扰下容易受到 损害的可能性、程 度 或 状 态。［1］ 自 然 系 统 和 人 类 系 统 都 存 在脆弱性，它由系统内部结构所决定，系统中单个元素的 脆弱、结构松散、功能单一等都可能是形成脆弱性的根源， 另外，还可能与对其他系统的依赖性或资源的依赖性密切 相关。系统没有绝对的安全也没有绝对的不安全，从这个 意义上讲，脆弱性总是客观存在的。当研究人类系统的脆 弱性时，人成为系统中最活跃的元素，人的某些行为直接 影响到系统的脆弱性。［2］脆弱性是某一系统与生俱来的一
2． 减少损害的处置方法： “风险转移及风险共担”和 “准备、应对和恢复”
这两项是比较传统的应对风险的方法，“风险转移和 风险共担”可以借助市场机制实现，“准备、应对和恢复”更 多的依靠国家或地区的总体规划和预案建设，还需要借助 先进的预报和预警技术的支持。从世界范围的实践来看， 灾害的准备和应对是当前灾害风险管理的各个环节中发 展最为完善的一部分，大部分国家建立了针对各种气象灾 害的应急管理预案，预案的内容包含了预防准备、监测预 警、处置救援和恢复重建等全过程的危机管理，尽管各国 的制定和实施预案的水平不尽相同，但是从全球减灾战略 行动来看，准 备 和 应 对 方 面 的 努 力 仍 可 以 认 为 是 启 动 最 早、成效最为显著的领域之一。
一、特别报告构建了“极端气候事件 + 脆弱性 + 暴露 度”三要素灾害风险分析框架
风险研究的基本理论表明，极端气候事件并不必然导 致灾害，而是与脆弱性和暴露程度叠加之后产生灾害风险
92
（ 见图 1） 。
图 1 IPCC 特别报告气候变化灾害风险分析框架 资料来源： IPCC． Manging the Risks of Extreme Events and Disasters to Advance Climate Change Adaptation． A Special Report of Working Group I and Working Group II of Intergovernmental Panel on Climate Change，Nov． 18，2011． p18．
三要素分析框架来源于灾害学［3］、环境风险分析［4］等 领域的诸多文献中，所不同的是，特别报告将分析的重点 聚焦在由于气候变化所引起的极端气候事件。虽然并不 是首创的分析框架，但是简单明了地表征了极端气候事件 灾害风险的根源。特别报告更进一步在这三个核心概念 的基础上还分析了人类经济活动对灾害风险可能带来的 正面和负 面 的 影 响，从 而 将 社 会 经 济 发 展 纳 入 到 分 析 范 围，体现了自然系统和人类系统之间的互动关系。
他山之石
“管理极端气候事件和灾害风险 特别报告”对我国的启示
刘冰 薛澜
［摘 要］ 政府间气候变化专门委员会（ IPCC） 最新发布的“管理极端气候事件和灾害风险促进气候变化适应特别报 告决策者摘要（ SREX） ”从“极端气候事件 + 脆弱性 + 暴露程度”的角度剖析了灾害风险的根源，综合考虑 了气候、环境、社会经济条件等因素，提出了管理灾害风险和适应气候变化的各种政策选项，对于我国把风 险管理纳入应对气候变化行动的整体框架提供了重要的科学依据。本文基于特别报告的主要结论，结合 我国防灾减灾工作的实际情况，提出加快社会经济发展、实现社会系统重构、发挥政策协同效应是今后防 灾减灾工作的重要着力点。
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他山之石
1． 减少风险的直接对策： “降低暴露程度”和“降低脆 弱性”
灾害风险管理的第一层次的目标是全力减少灾害风 险，降低灾害发生的可能性。“降低暴露程度”和“降低脆 弱性”是特别报告提出的灾害风险管理的核心着力点。暴 露程度和 脆 弱 性 总 是 动 态 变 化 的，呈 现 出 不 同 的 时 空 特 点，取决于经济、社 会、地 理、人 口、文 化、治 理 和 环 境 的 因 素。不同人群的暴露程度和脆弱性也很不相同，这取决于 收入、教育水 平 以 及 其 他 的 社 会 和 文 化 特 征。 相 对 而 言， 减少暴露在技术上比较容易实现，可以通过加强防护、科 学规划、合理的人口布局等途径得以实现。但是降低脆弱 性相对比较困难，需要通过改变和调整系统的内部结构得 以实现，这涉及到图 2 中提到的“重构”的概念，在后文中 有所论述。
［关键词］ 灾害风险管理； 极端气候事件； IPCC； 适应气候变化 ［中图分类号］ D035 ［文献标识码］ A ［文章编号］1006 － 0863（2012）03 － 0092 － 04
近年来，气候变化已经成为影响人类社会未来发展的 重大问题并受到了全世界的关注。全球各地的极端气候 事件层出不穷，由此带来的各种自然灾害给世界各国带来 了巨大的损失。如何有效应对气候变化带来的不利影响 已经成为许多国家应急管理工作中的重要组成部分。2011 年 11 月 18 日，政府间专门委员会（ IPCC） 第一工作组和第 二工作组在乌干达首都坎帕拉联合发布了“管理极端事件 和灾害 风 险 促 进 气 候 变 化 适 应 特 别 报 告 决 策 者 摘 要 （ SREX，Special Report： Managing the Risks of Extreme Events and Disasters to Advance Climate Change Adaptation，以 下简称‘特别报告’） ”。该报告由来自 62 个国家的 220 位 作者和编审历时两年半时间完成，通过综合分析关于大气 物理、大气化学、地球科学、气候变化适应、灾害风险管理 等多个领域中的科学文献，采用 IPCC 第五次评估报告当 中的定性和定量的不确定性的评估方法，评价了现有的有 关极端气候事件主要结论的可信度。为理解气候变化所 带来的气候变化灾害风险提供了较为全面、可靠的知识基 础，并在总结过去应对气象灾害的经验教训的基础上提出 了未来控制灾害风险的政策选项。灾害风险管理和气候变 化适应战略既有全球通用的普遍经验，又需要结合各国各 地区的实际情况因地制宜地制定具体的行动方案。本文首 先对该项特别报告的主要内容及相关结论进行分析。然后 就本报告对对我国防灾减灾工作的启示作一详细探讨。
二、特别报告 提 供 了 极 端 气 候 事 件 增 加、危 害 加 剧 的 部分证据
IPCC 第四次评估确认了全球变暖的基本趋势，指出近 100 年全球平均气温升高了 0． 74℃ ，最近 50 年有加速的趋 势，未来全球仍将表现为明显的增温，极端气候事件及其 引发的气象灾害可能更加严重。［5］本次特别报告确实发现 了地球正在变暖的许多事实，如高温天气持续的时间会更 长，而且会影响到更多的地区； 热带气旋的降雨量和最大 风速都会增加； 冰川和冻土融化导致海平面上升等。［6］
2012Biblioteka Baidu年第 3 期 总第 321 期
围的极端天气数据，因此，并不能因为当前证据尚不充分 而低估极端气候事件的危害。相反，特别报告认为到 21 世 纪末全球极端高温事件将增加、极端低温事件将减少的趋 势几乎是确定无疑的。
特别报告认为极端气候事件造成了巨大的损害，但是 造成的灾害损失存在很大的空间和年际变化。在发达国 家，气象灾害造成的后果主要是经济损失，而且其中大约 一半左右的经济损失由保险所覆盖，而在发展中国家，灾害 造成的后果主要是人员伤亡，1970 年至 2008 年期间，95% 以 上由自然灾害造成的死亡发生在发展中国家。［8］这种差异 主要是由于脆弱性和暴露程度的差异所引起的。由于发达 国家中脆弱性和暴露程度较低，气象灾害造成的损失主要 是经济方面的损失，比如房屋毁损、基础设施破坏以及人员 撤离和安置的费用等，但在发展中国家，许多居民严重暴露 在气象灾害频发的地区，缺乏有效的防护，社会经济系统异 常脆弱，一旦遭受极端天气，往往造成大量人员伤亡，引起食 品短缺、安置困难、流行病爆发等严重后果，演变成大范围的 灾难，其损失无法估计，难以弥补。从根本上说，脆弱性和暴 露程度是由当地的经济发展水平所决定的。
三、特别报告在总结过去应对灾害经验的基础上提出 了管理灾害风险的政策选项
人类在应对灾害风险时思考的两个基本问题是： 有没 有可能降低和 /或消除风险？ 当风险不可消除时，如何减 少风险造成的实际损失？ 特别报告对此给出的答案是，为 了降低和 /或消除风险，必须降低脆弱性和暴露程度； 为了 减少那些无法规避的风险所造成的损失，必须增强自然系 统和社会系统的恢复力。基于过去全球灾害风险管理的 经验教训，特别报告将应对风险的基本方法归为六大类（ 见 图 2） ，这些方法相互交叉，互为补充，可以组合使用。在图 2 中，处于中轴线位置的分别是“降低暴露程度”和“降低脆弱 性”，这是因为过去的经验表明，极端气候事件影响的严重 程度强烈地取决于这种气候事件中的暴露程度和脆弱性水 平，暴露和脆弱性是改变灾害风险的主要驱动因素。［9］在中 轴线的两侧列举了面对不可规避的风险的处置方法，包括 “风险转移和风险共担”、“准备、应对和恢复”、“增强对变化 风险的恢复力”以及“重构（ transformation） ”。
2012 年第 3 期 总第 321
他山之石
种内在属性，通过经济、社会、生态环境子系统的脆弱性表 现出来，它与暴露与否没有关系，只不过是系统暴露在一 定干扰的影响下脆弱性便会体现出来。暴露和干扰不是 脆弱性产生的内因，而是风险形成的必要条件。
当极端气候 事 件、脆 弱 性 和 暴 露 重 合 时，灾 害 风 险 有 可能转化为现实的灾害，最终影响社会经济发展。为了有 效地防范灾害风险，就必须对构成灾害风险的三要素有更 深刻的理解。极端气候事件近年来频频发生，既有自然系 统本身的原因，也有人类活动引起的气候变化原因，主要 是人类在生产生活过程中使用化石燃料所排放的温室气 体的影响，因此控制和减少温室气体排放成为气候变化减 缓行动的主要议题。而脆弱性水平和人身、财产的暴露程 度与一个国家或地区的经济发展水平密切相关，在经济发 达的国家和地区中，人们总是有更多的方法和措施来抵御 风险，但是在经济欠发达地区，人们自我保护的手段十分 匮乏，当灾害风险显现时，由于自然系统和经济系统异常 脆弱，常常演变为巨灾，给人民的生命财产造成巨大损失。 “极端气候事件 + 脆弱性 + 暴露”三要素分析框架是特别 报告分析灾害风险的理论基础，在这个基础上，特别报告 清楚地说明了灾害风险的根源，特别强调经济发展水平通 过影响脆弱性和暴露程度决定了灾害风险的大小，经济发 展水平提高，灾害损失也会随之提高，但加快经济发展也 会提高控制灾害风险的能力。