中央向地方的财政转移支付_一个均等化公式和模拟结果

中央向地方的财政转移支付

一个均等化公式和模拟结果

马 骏

(世界银行经济发展学院)

1994年中国的财政改革在规范政府间税权划分方面取得了重要的进展。然而,在中央和地方的财政关系方面仍有两个需要解决的问题:一是各级政府间事权还没有明确界定;二是各级政府间的财政转移支付还保留有旧体制的特征。本文重点研究第二个问题。在比较各国转移支付体制的基础上,本文将讨论各种转移支付模式的特点和对数据的要求,并以中国的数据建立一个示范性的模型来说明公式化转移支付体系在中国的具体运用。

一、引言

目前,中国的转移支付体制主要包括四个组成部分。

第一部分是1988-1993年所推行的财政承包体制的延续。即在1994年之后,各地(包括省、直辖市、自治区和一些计划单列市)

继续按财政承包体制向中央上解财政收入或接受中央补助,亦称体制上解和体制补助。第二部分是1994年开始实行的中央向地方的!税收返还∀,以保证各地财政收入不少于其1993年的水平,返还基数按增值税和消费税的增长率的一定比例增长。第三部分是自1995年起实行的!过渡期转移支付办法∀。这个办法首次采用了数学公式来估算地方财政能力和支出需求,是将中国转移支付体制规范化的一个重要进展。但由于中央财力有限,1995年用这个办法所分配的财源仅占中央财政收入的0 5%,其均等化能力十分有限。另外,这个过渡办法带有考虑各种特殊利益的特点,与规范的均等化模型还有一定的距离。上述三个部分均属一般目的转移支付,即无条件的转移支付。第四部分包括各种特殊目的拨款,或称专项补助或拨款。其中包括财政部掌握的用于救灾、扶贫、价格补贴等的补助和由各部门掌握(如对一些教育、卫生、环保、基础设施)的专项拨款。

1994年,中央政府向地方政府净转移支付是1700亿元,

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其中约三分之二为无条件的转

移支付。这些无条件转移支付在设计上至少有两个缺陷。首先,这些转移支付的主要目的不是为了解决地区间不平衡,相反,在很大程度上强调地方的既得利益。有关的国际经验(如日本、加拿大、德国等)表明,政府间转移支付是解决地区差异问题的主要工具。据一些学者研究的结果,中国是世界上地区差异最为严重的国家之一,但政府间的转移支付却基本上没有起到

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中央向地方的净转移支付定义为地方财政支出减去地方财政收入。原始数据来自∃中国财政年鉴1995%,其中一些

数据与∃中国统计年鉴%中的数据有所出入。

除这四部分之外,还有年终结算补助(或上解),这是对在财政年度内由于政策变化和中央与地方互相交叉收支对地方收支的影响所进行的调整。

本文的观点为作者个人的观点,不代表世界银行。1997年第3期

减小地区差异的作用。第二,政府间转移支付的分配缺乏明确的标准(即对地方财政能力和需求的科学测度)。这导致了不规范的分配模式,也鼓励了地方政府讨价还价的行为。

在过去几十年中,许多发达国家和一些发展中国家已经实行了公式化的转移支付制度,为一些正在改革政府间转移支付体制的国家提供了许多有用的经验。本文以笔者对各国转移支付体制的比较研究为基础,提出了一个简单的均等化转移支付模型,并以1994年中国数据进行了模拟计算,希望对中国的转移支付改革在方法上提供一个参考。

二、用中国数据进行模拟的一个转移支付模型

这一部分提出一套具体的均等化转移支付公式,并利用1994年中国的财政数据估算中国30个省、自治区和直辖市(下简称省)的财政能力和支出需求。在此基础上,计算了1994年按此公式!应有的∀从中央向各省的转移支付,并将这些结果与1994年的实际转移支付数据进行比较。

这套公式的基本目标是使各省在相近的税收努力程度(地方税有效税率相近)的情况下能提供相近水平的公共产品和服务。我想强调的是,本节所进行的估算的主要目的是为了提供一个实验性的例子,用来说明在可用数据较少的情况下,如何建立一个均等化的转移支付公式。要使一套公式能在实际中运用,还需要做大量的修改和模拟。其中的一些假设还需要进一步推敲,反映收入能力和支出成本的数据质量也有待提高。

(一)对财政能力的估算

我使用了两种方法来估算各省的财政能力,即每个省在全国平均税率下应该征得的税收收入。这项计算中最主要的工作是对各省税基的估算。第一种方法是用各省的GDP水平来近似地方税基。回归计算的结果表明,GDP数据可以解释地方财政收入差异的75%。第二种方法用两个变量来估算地方税基:社会商品零售总额和工业企业的税前利润。使用这一方法的理由是在1994年分税制改革以后,营业税和地方企业所得税成为两个主要的地方税种。由于营业税税基的数据无法获得,本方法假设其与社会商品零售总额呈较强的正相关。另外一个假设是地方企业所得税与工业企业利润成正相关关系。用这种方法进行回归计算,发现这两个变量预测实际税收的效果比第一种方法更佳(相关系数的平方达0 88,即两个变量可解释地方财政收入差异的88%)。所以本节采用这种方法来估算各省的财政能力。此公式为:

C i=0 0896SALES i+0 1679PROF i

式中C i是第i省的财政能力,SALES i是第i省1994年的商品零售总额,PROF i是第i省的国有工业企业1994年的税前利润。用此公式对各省财政能力的计算结果见本文后面的表A-1。

(二)对支出需求的估算

我将每个省的支出需求分成七类:教育、卫生、社会福利、公检法、基础设施维护、行政管理、其它公共服务。每一类需求由一个公式来估算,然后将七类需求相加得到每个省的总支出需求。我在选择每个公式中所使用的变量时采用了如下原则:(1)这些变量是决定和影响支出

在本文中,!转移支付∀和!拨款∀为同义词。

需求的最重要因素;(2)变量的个数不能过多,以保证公式易为使用者理解;(3)每一公式中的各种变量有较少的线性相关,以免重复计算某些因素;(4)这些变量的统计数据存在和并可获得。

我选择的决定每类需求的变量是:教育:人口、平均受教育年份;卫生:人口、平均预期寿命;社会福利:人口、65岁以上人口占总人口的百分比、城市失业率;公检法:人口、城市人口百分比;基础设施维护:公路的长度、土地面积;行政管理:人口;其它服务:人口。

对每一个省的支出需求的计算的三个步骤分别如下:

第一,决定每类支出占总支出的比重。这些比重按1994年的实际数据计算。其结果是:教育:0 276;卫生:0 090;社会福利:0 031;公检法:0 072;基础设施维护:0 077;行政管理: 0 219;其它服务:0 234。

30个省的第K类支出需求(K=教育、卫生等)的总和(TN K)是其比重( K)与所有类别的总支出需求之积。设30个省的总地方支出需求为T N,则第K类支出需求为: T N K= K*TN

第二步,决定每个省第K类(K=教育、卫生等)支出需求。对教育支出(K=E),第i省的支出需求用下式来计算:

N iE=TN E(P i E i/&j P j E j)= E*TN(P i E i/&j P j E j)

式中N iE是第i省对教育的支出需求, E=0 276是教育支出占总支出的比重,TN E是30个省对教育的总的支出需求,P i是第i省的人口,E i是全国人口平均受教育年份与第i省人口受教育年份的比率,P i E i/&j P j E j是第i省教育支出需求占30个省总的对教育支出需求的份额。j =1,2,∋,30,&j表示30个省的总和。这个公式计算所得的教育支出需求有如下两个特点: (1)一省的教育支出需求与其人口呈正相关;(2)一省的教育支出需求与其平均受教育年份呈负相关。

对于卫生支出(K=H),第i省的支出需求用下列公式计算:

N iH=TN H(P i L i/&j P j L j)= H*TN(P i L i/&j P j L j)

式中N i H是第i省对卫生的支出需求, H=0 090是卫生支出占总支出的比重,TN H是30个省的对卫生的支出总需求,L i是全国平均预期寿命与第i省预期寿命的比率,P i L i/&j P j L j是第i 省在对卫生的支出需求占全国30个省卫生支出总需求的份额。用这个公式计算所得的卫生支出需求有如下两个特点:(1)一省的卫生支出需求与其人口呈正相关;(2)一省的卫生支出需求与其平均预期寿命呈负相关。

对社会福利(K=S),第i省的支出需求用下列公式计算:

N iS=TN S(0 5*P i OLD i/&j P j OLD j+0 5*P i UMP i/&j P j UM P j)

= S*TN(0 5*P i OLD i/&j P j OLD j+0 5*P i UM P i/&j P j UM P j)

式中N iS是第i省对社会福利的支出需求, S=0 031是社会福利支出占总支出的比重,T N S是30个省对社会福利的总的支出需求,OLD i是第i省老年人比例(65岁以上)与全国平均老年人比例之比,UM P i是第i省城市失业率与全国平均城市失业率之比,0 5*P i OLD i/&j P j OLD j +0 5*P i U MP i/&j P j UMP j是第i省社会福利支出需求占30个省总的社会福利支出需求的份