浅析基本农田保护中存在问题

浅析基本农田保护中存在问题

摘要：中国现有耕地保护的形势十分严峻，2008年中国耕地面积仅占世界耕地面积的8.1%，人均耕地不足0.1公顷，仅为世界平均水平的2／5,却养活着世界20.1%以上的人口。在这种背景下，当土地资源进一步受到工业化、城市化的压力，大量的农业用地，尤其是优质的耕地，被非农建设所占用时，粮食安全必然面临进一步的挑战。基本农田是耕地中的精华，是确保粮食安全的物质基础。正确处理解决基本农田保护，不仅要重视数量保护，更要重视质量保护。本文主要从耕地的数量、耕地的质量、生态环境以及耕地布局几个方面分析我国基本农田建设和保护的基本形势，并提出相应的解决方案。

关键词：基本农田土地非农化都市农业

1 基本农田保护的现状

基本农田关系国家粮食安全、人民生活和农民切身利益,特别是在当前我国人口持续增加、经济建设不可避免要占用部分耕地、粮食生产不容乐观的形势下,保护耕地特别是保护基本农田是“一条不可逾越的红线”。

《中华人民共和国土地管理法》和《基本农田保护条例》规定，以下五类用地被划入基本农田保护区：①经国务院有关部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；②有良好的水利于水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中低产田；③蔬菜生产基地；④农业科研、教学试验田；⑤国务院规定应划入基本农田保护区的其他耕地。

土地非农化是指土地由农业向非农建设用途转变的过程。经济的增长离不开生产要素的投入，土地作为主要的生产要素的之一，其在经济增长过程中的利用结构和时空的配置上，与经济增长的过程紧密相关。土地非农化为工业化、城市化和经济增长提供了重要的支撑作用，然而，伴随着大量的土地非农化，使得土地数量、质量等方面面临着威胁。第一，快速的土地非农化危机耕地保护这一基本国策，与之紧密相关的就是国家的粮食安全问题；第二，农业的过度损失造成经济的低速增长，即现阶段的经济增长是粗放型的、以牺牲大量农地资源为代价的；第三，土地非农化导致了城乡结合部环境污染和优质耕地减少等生态环境问题。

2 基本农田面临的问题

2.1数量问题

近年来，土地非农化使得我国的有效耕地数量极度减少，使耕地的数量面临着严重的威胁。这其中很大一部分土地的非农化与中央政府和地方政府的博弈有关。

由于政府垄断农地征用市场和城市土地一级市场，政府能够从土地非农化中获得直接的收益。但中央政府与地方政府在土地非农化中获得的利益、付出的成本不同，从而导致两者在土地非农化规模方面存在矛盾。一般来讲，地方政府从土地非农化中获得的收益高于中央政府获得的收益。因为中央政府从土地非农化中获得的收益主要体现其在对经济增长、中央财政收入的贡献上，而地方政府获得的收益除了促进经济增长、增加当地财政收入，还有获得租金，实现政绩最大化。但与之相反，地方政府在土地非农化中付出的成本远远低于中央政府付出的成本。因为地方政府在土地非农化中只考虑土地非农化的经济成本，而中央政府不仅需要考虑土地非农化的经济成本，还要考虑土地非农化的社会成本、生态成

本，而且土地非农化的社会成本、生态成本远高于其经济成本。因此，地方政府所希望的土地非农化规模远远大于中央政府所希望的土地非农化规模。

出现和政府有关的土地非农化主要有三方面的原因。第一，传统发展观念的影响。传统发展观念强调经济快速增长，注重的是经济的增长速度，而对经济长期发展、经济与社会协调重视不够。在此观念指导下，对于地方政府违规扩大土地非农化规模的行为，人们注重的是其是否加快了经济增长速度，是否影响了经济的短期波动，而对其给经济长期平稳运行带来的负面影响则关注不够。第二，建设占地耕地指标分配不科学。目前年度建设占用耕地指标分配没有体现效率原则，存在平均化倾向，结果造成区域之间苦乐不均，经济发达地区指标不够用。例如，国家土地利用规划纲要规定浙江省1997——2010年的建设占用耕地指标为100万亩，但到了2002年，全省批准占用的耕地量已达到99.5万亩。如果地方政府突破指标非法用地，虽然是违法行为，但能促进经济的增长。第三，土地非农化程序比较繁琐。为了保护农地，尤其是优质农业用地，限制地方政府滥用征地权，我国规定了一套比较繁琐的土地非农化审批程序。按照这套审批程序，一个项目从审批到开工建设，往往从基层上报到国务院，中间要盖的章少则几十个，多则200多个，需要少则1年、多则三年，甚至要更长的时间，如果地方政府按照此套程序组织土地非农化活动，则会丧失许多发展机会。相反，不按照此套程序批报，反而会促进经济快速增长。因此，在一般情况下，地方政府的违规土地非农化行为能够促进国民经济增长，这也从一定程度上解释了耕地数量的减少。

由于中央政府和地方政府对基本农田保护重视程度存在差异，常常是不同的两种声音和两种态度。作为拥有基本农田使用权的农民个人，对基本农田保护的态度也是复杂的，有的甚至是无知的。由于生产的比较利益低下，理论上讲土地是农民的生存基础和依赖，但出于增加家庭收入考虑，农民则更希望农地非农利用。这点可以从这两年农村私自建房看出些端倪。

国家控制了基本农田的发展权，而没有进行适当的经济补偿，导致基本农田的保护者承担了全部的保护成本，社会无偿享受基本农田保护的外部性收益，造成社会的不公正，直接影响基本农田保护工作的持续开展。基本农田保护者只能目睹拥有非基本农田使用权的农民获取高额的土地开发收益。

针对以上问题，我们可以对症下药。第一，针对我国的基本农田保护制度，引进有偿的保护机制迫在眉睫，提高土地非农化的监察力度。第二，政府对基本农田保护者提供补贴。第三，筹建基本农田保护基金，使基本农田保护者收益提高，体现保护基本农田的发展权的经济补偿。

2.2 质量问题

中国科学院遥感应用研究所采用中心模型方法，在中国耕地面积10年变化研究的基础上，计算出中国耕地面积中心10年见间向西北移动了28.3公里，然后，在耕地生态背景质量模糊评价的基础上计算出重心移动导致中国耕地质量下降2.52%的定量化数值。可见，近年来新增加的耕地主要是生产力较低的边际土地。所以，即使在其他地区补充了相同数量的耕地，但对于农业生产来说，土地资源质量的下降必然导致农业生产在相同投入水平情况下总体效益的降低。

众所周知，城市郊区是优质耕地集中布局的地区，但也是城市用地规模扩张的首选地区；经济发达的地方也往往是优质耕地集中布局的地方，更是农地非农化程度高和建设用地需求旺盛的地方，从而导致建设占用的多位优质耕地的基本农田。伴随着我国基本农田保护政策，国家实行占用耕地补偿制度。按照“占多