巴黎协定能力建设条款：成就、不足与展望-环境生态论文

巴黎协定能力建设条款：成就、不足与展望-环境生态论文巴黎协定能力建设条款：成就、不足与展望
文／曾文革冯帅
摘要自《联合国气候变化框架公约》开始，能力建设便已正式进入应对气候变化领域。

《巴黎协定》的能力建设条款在坚持共同但有区别责任原则（CBDR原则）的基础上对已有成果进行了细化，但与此同时CBDR原则确实存在着弱化的趋势，导致资金援助和技术支持的跨国转移难以有效落实。

从目前各国的态度和立场来看，短期内发达国家在能力建设条款的实施上仍存在不确定性，而发展中国家将继续发挥重要作用。

未来就条款本身而言，在各方共识的推动下，《巴黎协定》的能力建没条款将继续朝着规范化、具体化方向发展。

关键词巴黎协定；气候变化：能力建设；共同但有区别责任原则；资金：技术
基金项目：国家社科基金项目“我国农业贸易生态化转型的法律保障研究”(12BFX143)；教育部重大课题攻关项目“构建公平合理的国际气候治理体系研究”；中央高校基本科研业务费资助重庆大学重大项目“中国一东盟自由贸易区农业贸易法律问题研究”(0226005201021)
18世纪工业革命以来，随着人类工业活动的日益加剧，大气中二氧化碳等温室气体浓度不断增加，导致全球变暖现象。

由于气候变化具有跨国界性和跨区域性，因此，应对气候变化就需要全球的决心和协调一致的行动，进而需要以全球为一个整体，加强各国应对气候变化的能力建设。

根据2001年《IPCC第三次评估报告》术语表，能力建设是指在气候变化中，开发发展中国家和经济转型期国家的技术技能和机构运转能力，使这些国家参与各个层面的气候变化适
应、减缓和研究并执行京都机制等工作。

可见，应对气候变化的能力建设主要针对发展中国家和经济转型国家而言。

2015年11月30日-12月12日，《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）第21次缔约方会议在法国巴黎召开，期间各方再次对能力建设议题进行了激烈讨论，最终达成了《巴黎协定》(Paris Agreement)，并对能力建设问题进行了规定。

《巴黎协定》能力建设条款的历史沿革
气候变化领域的“能力建设”是在20世纪90年代进入国际社会视野的，由于气候变化问题的复杂性和严重性，发达国家与发展中国家就能力建设议题进行了一系列的研究和谈判，并形成了一些基本共识。

1992年，在发达国家和发展中国家的激烈博弈下，里约环境与发展大会通过了《公约》，并形成了最终文本。

《公约》在第四条第八款、第九款分别对发达国家给予发展中国家的资金援助和技术支持进行了规定，并指出，发达国家应对极易遭受气候变化不利影响的国家给予更多关注，从而帮助其提高能力以履行公约承诺。

接着在第九条，《公约》认为应当设立附属科技咨询机构，帮助发展中国家缔约方加强应对气候变化能力建设（包括技术转让、国家信息通报和资金援助等）的需要。

由于《公约》属于全球应对气候变暖问题的综合性框架文件，因此，在“能力建设”问题上，其规定过于原则化。

1997年，《京都议定书》在日本东京获得通过，于2005年正式生效。

议定书首次以国际法形式规定了温室气体的量化减排指标，其在第十条第二款e 项中强调应加强各缔约方特别是发展中国家在人才和机构能力方面的建设，并帮助发展中国家培训此方面的专家。

接着，在第十一条，《京都议定书》对第十条的措施进行了细化，主要体现在对发展中国家的资金援助和技术支持。

在“京都
三机制”（联合履行机制、排放贸易和清洁发展机制）中，《京都议定书》还试图以项目、市场交易形式”来加强应对气候变化的能力建设。

相较于《公约》而言，《京都议定书》规定得更为具体，但其时限仅至2012年。

2007年，联合国气候变化大会达成了名为“巴厘路线图”的决议，其指明了2012年以后温室气体减排的前进方向，并通过减缓、适应、资金和技术等不同角度对发展中国家的能力建设进行了重申或推进。

“巴厘路线图”为能力建设的加强制定了一系列步骤和措施，并要求发达国家以可测量、可报告和可核实的方式对发展中国家的能力建设进行扶持，体现了国际社会对加强能力建设所作出的决心和努力。

然而，由于“巴厘路线图”是在各方利益妥协下的产物，因此，其无法也无力对能力建设议题作出更具体的可操作性规定。

2015年12月，经过各国谈判、交涉和博弈，联合国气候变化大会最终达成了具有划时代意义的《巴黎协定》，为2020年以后的减排目标制定了框架，并以硬性条款形式将“能力建设”议题囊括在内，且对各成员方有效。

除在第九条、第十条将资金援助和技术支持作为加强能力建设的两种路径之外，协定在第十一条专门制定了“能力建设”条款，共计5项内容，再次强调发达国家需要定期对发展中国家提供能力建设支助，要求发达国家对发展中国家尤其是最不发达国家和小岛屿发展中国家提供技术开发、气候资金获取、教育培训和透明信息通报等援助，并认为各国应当尽快制定适当的体制安排以实现本条规定。

《巴黎协定》能力建设条款的成就及不足《巴黎协定》能力建设条款的成就
在《巴黎协定》达成之前，能力建设条款一直止步不前，因通过的大部分决议均发挥着指引作用，因此能力建设条款往往过于原则化，缺乏可操作性和
实际约束效力。

而《巴黎协定》中的能力建设条款是对已有成果的突破和创新，具有重要的进步意义。

第一，在《公约》框架体系内坚持了CBDR原则。

在巴黎气候变化大会召开之前，国际社会一直有一种担忧，即CBDR原则是否会被“优惠待遇”原则或“差别待遇”原则所取代，抑或CBDR原则是否会被重释以致仅强调“共同责任”而忽视“区别责任”。

这种观点从德班世界气候大会结束后便已开始形成，自2014年利马世界气候大会为《巴黎协定》通过而讨论“国家自主贡献”议题时而达至顶峰。

然而，从《巴黎协定》的能力建设条款来看，其在第十一条第一款和第三款中明确指出，发达国家缔约方应当加强对发展中国家缔约方能力建设的支助，表明《巴黎协定》仍是在《公约》体系下达成的，并将发达国家与发展中国家区分开来，认为发达国家仍是加强能力建设的施予方，而发展中国家是加强能力建设的主体和接收方，这正是CBDR原则的应有之义，也是实现气候正义的必然选择。

第二，在已有成果基础上细化了能力建设议题的条文设计。

囿于发达国家和发展中国家的立场差异，“能力建设”在《公约》和《京都议定书》中均仅出现一次。

在此之后的历届气候变化大会达成的“决议”因缺乏法律约束效力而导致能力建设条款一度徘徊不前。

然而，《巴黎协定》在第十一条对能力建设进行了专门规定，其不仅重申了发达国家应当加强对发展中国家能力建设支助的原则，更认为加强能力建设的措施包括执行适应和减缓行动、技术开发、推广与部署、气候资金获得、教育培训和公共宣传等，并提出发达国家应当提供透明、及时、准确的信息通报。

在第四款中，该条认为，无论是采取区域、双边或多边方式，发达国家均应定期实施加强发展中国家能力建设的行动或措施，而发展中
国家被授予定期通报这些行动或措施的进展情况的权利。

相对于具有法律约束力的《公约》和《京都议定书》而言，《巴黎协定》的能力建设条款更具体也更全面。

因此，可以说，在有法律约束力的成果中，《巴黎协定》的能力建设条款无疑是对已有文件成果的细化和深入。

《巴黎协定》能力建设条款的不足
第一，CBDR原则受到弱化。

发达国家认为，到2020年以后，很多新兴经济体国家的潜在排放量逐渐增大，不能再使用发达国家和发展中国家的二元划分。

就《巴黎协定》内容而言，发达国家的这一态度似乎也已渗透进去——在“国家自主贡献”问题上，《巴黎协定》未区分发达国家与发展中国家：在“行动和支助透明度”问题上，《巴黎协定》也将“有能力的”发展中国家拉入发达国家阵营，主张建立单一体系。

另外，在序言、第九条第四款和第十三条第二款中，《巴黎协定》将“最不发达国家和小岛屿发展中国家”从发展中国家阵营中单独抽出来，并试图将发达国家和发展中国家的二元划分悄悄转向发达国家、发展中国家、最不发达国家和小岛屿发展中国家的三元划分。

在能力建设条文第一款中，《巴黎协定》虽然仍沿袭了《公约》精神，认为应当对发展中国家进行支助，但同时强调这种支助更应当向最不发达国家和小岛屿发展中国家转移。

在三元划分模式下，发达国家试图以“梯次”形式转变现有加强能力建设的流向，即发达国家依然需要对发展中国家（包括最不发达国家和小岛屿发展中国家）进行支助，但是“有能力的”发展中国家也应适当对最不发达国家和小岛屿发展中国家进行支助。

可见，发达国家与“有能力的”发展中国家所承担的区别责任已有合拢的迹象，因此，CBDR原则虽然得以遵守，但在某些情形下，其确实存在着弱化的趋势。

第二，资金援助和技术支持的跨国转移难以有效落实。

作为加强能力建设的两个主要途径，资金和技术一直是国际社会的关注焦点。

由于历届气候变化大会一直未能妥善解决资金和技术问题，因此，各国将希望寄托于《巴黎协定》。

《巴黎协定》在能力建设条款中规定，发达国家缔约方“应当”加强发展中国家缔约方的技术开发、推广和部署以及气候资金的获取。

在涉及具体资金和技术问题上，《巴黎协定》在第九条要求发达国家从各种来源、手段及渠道调动气候资金，并将“2020年以前每年出资1000亿美元”的目标推迟为“2025年以前”，但也仅此而已。

在第十条中，《巴黎协定》重申了技术转让的落实，却未提出新的落实措施，并在“决议”部分指出技术转让框架将于2016年5月详细拟定，以期2019年通过。

因此，《巴黎协定》的能力建设条款更似一个框架性规定，虽然要求发达国家提供更多资金，但淡化了资金援助的实现机制和评估审查机制，且未对技术转让机制作深入探讨，试图强化发达国家出资者的主导地位，导致资金援助和技术支持的跨国转移一时难以有效落实。

《巴黎协定》能力建设条款的未来展望
发达国家短期内在条款实施上存在不确定性
在2015年巴黎气候变化大会上，美国、欧盟与一些小岛屿国家组成了“雄心壮志联盟”(High Ambition Coalition)，似乎显示出其在应对气候变化方面的积极态度，但此举与前几届世界气候大会如出一辙，在落实大会成果上，其往往未能令人满意。

在《2030年环境与能源框架》文件中，欧盟计划到2030年减少40%的温室气体排放，包括采用购买发展中国家碳减排量来用于抵消境内碳排放量的措施，这与其之前宣称的“至少减排40%”“可再生能源占比30%”的目标相比还是保守了很多。

另外，美国已与中国、印度等发展中国家签
订了共同应对气候变化的谅解备忘录；然而，在“刚果（金）英加3”水电项目上，美国于2013年年底曾表示会为该项目提供资金支持，但在2014年年初便出台一项法案宣布不再为亚、非国家建设大型水电站项目提供资金援助。

发达国家的这一态度一时难以根本转变。

此外，《巴黎协定》将中国、印度等发展中大国与不发达国家、小岛屿发展中国家区分开，将发展中大国置于三元划分模式的第二梯次，意在将发达国家的出资义务分由其他发展中国家共同承担。

在该条款影响下，要敦促发达国家落实资金援助和加强能力建设的义务似乎也不太容易。

发展中国家在条款落实上将发挥重要作用
在全球政治经济格局的“东升西降”影响下，发展中国家，尤其是中国、印度等发展中大国在气候变化领域的议程设置和建章立制方面的能力得到了进一步加强，其有能力积极、主动参与全球气候变化规则的制定工作。

因此，尽管发达国家在实施能力建设条款时可能一如既往地保守，但随着发展中国家气候话语权的提升，能力建设条款并不会出现向发达国家缔约方“一边倒”的情形。

加强能力建设的短期受益者是发展中国家，因此，在推动能力建设条款的落实上，发展中国家必将作多方努力以实现条款的预期目标。

近年来，巴西《气候变化白皮书为本国减缓气候变化的各种长期性措施和政策予以解释，同时进一步加强实施“亚马逊地区行动计划”和“森林火灾预防和控制计划”，并积极、充分利用清洁发展机制参与国际减排合作，成立了国家气候变化基金，为加强应对气候变化的能力建设提供财政支持。

埃及也在国内设立了严格的清洁发展机制审批和签署流程，坚持要求发达国家履行其对发展中国家的资金援助和技术支持等帮助发展中国家提高应对气候变化能力方面的责任，并指出，应当消除一切阻碍《京都
议定书》义务履行的障碍。

中国也于近年来加大了气候变化的“南南合作”和“南北合作”，并与世界银行、全球环境基金等国际组织签订了应对气候变化的谅解备忘录。

发达国家与发展中国家将共同推进条款完善
尽管在实施上，发达国家可能一时难以转变既有态度，但并不意味着其在加强能力建设措施上未与发展中国家达成共识。

事实上，美国、欧盟等发达国家与小岛屿发展中国家在形成“雄心壮志联盟”时便已表明其应对气候变化的整体态度。

另外，欧盟已与发展中国家或最不发达国家达成了“非洲一欧盟气候变化与环境战略伙伴关系”“加勒比共同体气候变化中心”“欧盟一亚太圆桌会议”等谅解备忘录，美国也在年度美印战略对话上表示，将同印度开拓气候变化合作的新领域——能源来共同应对气候变化，并承诺为帮助中国减少“雾霾”而提供技术支持。

因此，在加强能力建设的价值性判断上，发达国家与发展中国家并不存在完全悖离的情况。

然而，就《巴黎协定》的能力建设条款来看，其虽较为全面，但采用的是“应当”等模糊性用语，具有纲领性的框架意义，却基本未涉及可操作性内容。

就该层面而言，能力建设条款可能会再次成为各方的谈判焦点，但已不局限于价值性立法的范畴，相关议定书或附件可能达成。

另外，在“技术开发和转让”部分，经各方形成的“决议”将技术转让框架的制定路线确定了下来，虽然这些决议不同于具有法律约束力的《巴黎协定》，但其在一定程度上也体现了各国的利益诉求。

在技术转让框架制定后，能力建设条款可能会因此而细化、具体化。

由于《巴黎协定》已经达成，因此，短期内不太可能发生修订的情形，只会采取议定书或附件等形式来加以完善。

事实上，在第十一条第五款中，《巴黎协定》也是采取的这种分类造法的形式，其规定的“各方应制
定适当的体制安排”应该便是采取的此种考量。

结语
《巴黎协定》的能力建设条款是对已有成果的突破和创新——内容全面且具有实际的法律约束效力，然而，由于其是各国利益博弈后相互妥协的结果，因此，确实也存在一些有待完善之处。

能力建设条款将中国视为三元划分模式的第二梯次，对中国的减排和能力建设议题提出了更高要求，这对我国来说无疑是一项重大挑战。

然而，在“一带一路”战略提出之后，我国与沿线国家的合作和交流日益频繁，为气候合作的加强与全球气候治理的深入开展提供了有力平台，因此，我国可以充分抓住“一带一路”战略机遇，建设性地参与国际气候谈判、加强国际气候交流与合作，继续完善我国法制保障体系，加强我国应对气候变化的能力建设。

（曾文革系重庆大学法学院教授、博士生导师；冯帅，重庆大学法学院博士研究生）。