财金[2015年度]21号公式定理解读

21号文件公式解读

导读

PPP项目运作实施的核心是财务方案，它决定了社会资本方获取回

报的路径和收益率水平。除纯经营性项目外，财务方案最重要的是

测算运营期间政府补贴支出数额。本文首先对财金21号文中的政

府补贴公式里的参数进行解读，进而展开21号文公式的适用性问

题分析，最后展开21号文政府补贴公式在实务中的运用分析并作

出相应思考。

2015年4月，财政部发布《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号），其中的第十六条是计算运营期内各年政府运营补贴支出数额的公式（以下简称“21号文公式”）。

在PPP项目实务运作中有不同的操作思路和财务模型，21号文公式其实也是一个财务模型。自21号文公布后，21号文公式是否适合及如何用于PPP项目的采购就存在分歧。不少人认为21号文公式合理又很简洁，适用于PPP项目采购。笔者全程参与国内某试点城市的地下综合管廊PPP项目的咨询工作，对此有如下分析思考。

一、21号文公式介绍

21号文公式的相关表述：

“第十六条运营补贴支出应当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定，并按照不同付费模式分别测算。

对政府付费模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担全部直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本(折算成各年度现值)、年度运营成本和合理利润。计算公式为：

对可行性缺口补助模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担部分直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润，再减去每年使用者付费的数额。计算公式为：

n代表折现年数。财政运营补贴周期指财政提供运营补贴的年数。”

应该说该公式有其合理性。该公式是计算PPP项目运营期每年的财政补贴额，其原理是将项目全部建设成本除以运营期年限得到每年应分摊的建设成本额，计算其终值；连同当年运营成本，再分别加上合理利润，给予社会资本方合理回报；对可行性缺口补助模式的PPP项目，再从中扣除项目公司收到的使用者付费数额。

二、21号文公式的参数分析

1、合理利润率的确定

21号文的第十八、十九条对此有如下定性指引：

“第十八条合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定。

第十九条在计算运营补贴支出时，应当充分考虑合理利润率变化对运营补贴支出的影响。”

可见合理利润率在运营期内随中长期贷款利率水平变化而变化，笔者认为这其实是调价机制的操作。

2、各项数据的内涵

21号文公式没有对其中的数据作内涵说明，笔者根据经验分析认为：

项目全部建设成本——应是经政府财政和审计部门确认的全部项目建设投资，而且是PPP项目公司实际支出额。

当年使用者付费的数额——根据21号文的第二十条规定：“PPP项目实施方案中的定价和调价机制通常与消费物价指数、劳动力市场指数等因素挂钩，会影响运营补贴支出责任。在可行性缺口补助模式下，运营补贴支出责任受到使用者付费数额的影响，而使用者付费的多少因定价和调价机制而变化。在计算运营补贴支出数额时，应当充分考虑定价和调价机制的影响。”可见当年使用者付费是在运营期内考虑物价等参数进行调价后，PPP项目公司向项目使用者收取各项收费收入，这也是基本上可以取得的明确数据。

年度运营成本——这相对最为复杂，该金额究竟是PPP项目公司实际发生数还是与中标社会资本的招标或谈判确定额在文件中未予明确。根据对公式原理的

理解和文件思路，笔者认为公式的原意应该是包含融资、管理、运营等各方面开支在内的实际全部发生数（但不包括税金）。如果以未来项目公司的实际运营成本为调价基础，意味着项目公司经营效率越高、成本费用越低，其获得的政府补贴数额越低。这必然产生负向激励，即项目公司没有动力去提升效率、降低成本，还可能虚列成本费用。而且实务中政府较难得到项目公司实际运营成本的数据（社会资本实际掌握日常经营管理权），所以这样不但操作不便，也起不到激励项目公司提高经营效率的作用，有违PPP发挥社会资本建设和运营效率与管理经验的初衷。

3、折现率的确定

21号文的对此有如下定性指引：

“第十七条年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定。”

可见折现率在不同财政补贴支出年份，根据当时该地方政府的有关债务利率状况而有所不同。

4、年度运营成本的口径

项目全部建设成本和当年使用者付费基本上发生时间和入账时间比较接近，其现金流口径和会计核算口径基本一致。而对年度运营成本而言，虽然绝大部分的管理、融资、日常运维等费用基本上在入账当期发生，但PPP项目的运营期内，一般都需要项目公司根据技术规范的要求每隔一定年限对项目资产进行大修

理。各年运营成本显然要包含这部分成本，但其现金流的支付是在大修理期间才会发生，这部分成本的现金流口径和会计核算口径基本不一致。对此笔者认为，应将大修理费用年化（即将定期发生的大修理总额除以该大修理年限）计入年度运营成本，这样可能才符合21号文公式的本意。

5、现值还是终值？

由于项目建设期在项目前期发生，后续的运营补贴一定要考虑资金的时间成本，这是公式中将每年应分摊建设成本额*（1+年度折现率）n的原因（在运营期内，n逐年递增），这其实是将PPP项目建设成本等额本金偿还。而运营成本为当年发生，不需考虑资金的时间成本。所以文件中的表述可能有误，即“社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）”，应为“折算成各年度终值”，因为该公式计算的是未来运营期政府要支付的各年度运营补贴。

三、21号文公式的适用性分析

笔者在参与国内某试点城市的地下综合管廊PPP项目咨询工作过程中，政府实施机构一开始大力推荐使用21号文公式进行项目采购的财务测算，但笔者根据实务经验通过比较分析，体会到21号文公式并不很适合用于PPP项目的采购。

1、21号文公式总体上比较粗略，难以适应具体项目

21号文公式计算的是PPP项目运营期间政府补贴支出责任，所以21号文公式以总建设支出和年度运营成本的发生总额为基础，并未考虑不同PPP项目的