城市社区管理中存在的问题及对策研究正文

摘要
本文首先从城市社区管理解析入手，对城市社区的概念、强化城市社区管理的意义进行了探讨。

随后对我市的城市管理现状，对改革开放以来城市社区管理取得的成绩、存在的问题进行了系统总结并分析了存在问题的原因。

文章认为，改革开放以来，我市的城市社区管理有了长足进步。

但是，由于计划经济体制的影响，我市的城市社区管理呈现行政化、法制不健全、管理组织力量薄弱等缺陷，与城市社会转轨变型的趋势以及社区模式创新的要求格格不入，必须进行改革。

文章以十六大精神为指导对进一步完善我国城市社区管理提出了构想，把西方发达国家城市社区管理的发展与我市的城市社区管理状况的对比作为切人点，分析了我市的城市社区管理改革的理论依据和驱动因素，提出了城市社区管理的构建原则和基本思路，并由此设想了完善城市社区管理的具体思路:健全社区建设管理组织体系、组建社区居民自治管理网络、创建学习型社区、大力发展社区服务、加强社区干部建设等，从而建立科学有序、先进高效的城市现代社区管理新模式。

关键词：我国，城市社区，管理，问题，对策，研究；
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摘要 (1)
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引言 (2)
一、城市社区管理解析 (2)
1.1、城市社区的概念 (2)
1.2、社区管理的含义 (3)
1.3、社区管理的具体内容 (4)
二、城市社区管理的作用和意义 (5)
2.1、社区管理的作用 (5)
2.2、社区管理的意义 (6)
三、我国城市社区管理存在问题 (6)
3.1、社区管理体制的行政化色彩较浓 (7)
3.2、社区管理的组织力量比较薄弱 (7)
3.3、社区管理的法制不健全 (8)
3.4、社区管理重视“硬件”而忽视“软件” (8)
四、对策分析 (9)
4.1、城市社区管理的构建原则 (9)
4.2、管理思路 (11)
4.2.1、下移管理重心，增强社区功能 (11)
4.2.2、构建“条包块管、以块为主”的管理格局 (11)
4.2.3、完善小政府、大社会的管理框架 (12)
4.2.4、建立行政、经济、法律三大手段并举的管理方式 (13)
结论 (13)
参考文献 (13)
引言
随着社会主义市场经济体制的建立和发展，以及我国经济体制改革和政治体制改革的深入，社会生活的各个领域发生了翻天覆地的变化，旧有的一些社会组织、管理体制己经不能适应现代社会的发展。

在城市，由原有“单位制”解体所剥离出来的社会职能和一些政府职能逐步还给社会，逐渐由作为这一载体的社区来承担，社区的职能和作用日益凸显，社区问题正是在这种情况下得到越来越多的重视。

现代城市是一个大的开放系统，随着城市建设和发展步伐的不断加快，特别是在我国经济体制改革不断深化的背景下，建立现代化城市社区管理新型模式已是必然。

改革开放以来，我国对城市现代社区的管理体制和管理方式进行了有益的探索，也取得了一些成果。

但从总体上说这些研究还是滞后于实践发展的需要，迫切需要从理论和实践的结合上解决现代城市社区管理的问题。

我们应在借鉴国外城市公共行政管理改革和发展的经验、明确城市现代社区管理的基本构建原则的基础上，建立科学有序、先进高效的现代城市社区管理新格局。

一、城市社区管理解析
1.1、城市社区的概念
德国社会学家F·藤尼斯在1887年出版的《社会与社区》一书中首先将“社区”这一术语用于社会学研究，他认为社区表示一种由具有共同习俗和价值观念的同质人口所组成的、关系密切、守望相助、存在一种富有人情味的社会关系的
社会团体。

①此后，许多社会学家对“社区”进行了全方位多角度的研究，但仍有不同的理解。

从二十世纪三十年代开始，我国社会学研究者一直将英文单词community，翻译成“社区”，赋予其地域涵义并得到广泛认同和使之延续。

《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中对社区的表述是:“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。

目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。

”社区作为居民生活的社会共同体，通常包括四个基本要素即地域、人口、组织机构和文化。

(1)地域要素，即指有一定界限的地域，其界限一般来说是比较明确的，是社区的自然地理与人文地理的空间载体;(2)人口要素，即指具有一定数量的、以一定社会关系连接起来的、参与社会共同生活的人群，是社区运作与变迁的主体;(3)组织结构，即指社区内部各种社会群体和组织之间的相互关系及其构成方式，是社区活动得以展开的社会组织形式;(4)文化要素，一般来说是指生活在其中的社会成员在情感和心理上所具有的一定的认同感和归属感。

以上所述社区构成的四个基本要素，也是社区形成的必要条件，任何一个地方只要拥有或具备这四个条件，就可以构成一个相对独立成形的社区。

四个要素之间是相互依赖、有机统一的辩证关系。

其中地域是社区的地理环境要件，人口是社区生活的主体条件，组织与群体是社区居民交往和整合得以实现的客观机制，而文化则是社区居民交往与整合得以实现的精神要件，四者紧密相关，缺一不可。

1.2、社区管理的含义
社区管理是指在社区范围内，由社区党组织和社区行政部门主导的，社区职能部门、社区单位和社区居民积极参与的区域性、全方位的自我服务和自我管理。

从上述定义中我们可以清楚地看到:第一，社区的地域要素和人口要素是基本相同的，社区管理的范围和人群基本上就是以前街道所管辖的范围和在此区域上生活的居民。

第二，管理机构呈多极化态势，既有作为主导的社区党组织和行政部，也有政府各职能部门在社区的派出机构，主要有警署、工商所、税务所、环卫所、粮管所、物业管理公司、医院等，另外，园林、绿化、消防、信访、地志、人口普查等职能，也有相应的工作机构承担。

还有社区范围内的企事业单位，如学校、机关、商店、企业等，这些单位存在于社区范围内，和社区息息相关，而这些社
区单位拥有的资源较多，各有优势，由它们来参与社区管理，能通过资源共享的途径来解决很多问题和困难，加大管理的力度，另外还有广大的居民。

1.3、社区管理的具体内容
社区管理的内容是“四性”工作，即地区性、社会性、群众性、公益性事务，它包括科、教、文、卫、体等诸多方面，涉及的范围广，就社区管理的具体内容而言，主要包括以下几个方面:社区组织管理。

内容包括健全社区的各类组织机构，明确工作目标和工作职责，指导各类组织开展工作，并对其工作成果进行考评。

比如组织和指导居民选举居民委员会干部，并帮助居委会开展工作:成立由社区主导机构、主要社区单位、职能部门在社区中的延伸机构及居民代表组成的社区发展委员会，充分发挥协调工作，推动共建活动和资源共享活动的开展，更好地满足社区成员的需要。

社区党建管理。

其主要职能是健全党组织的各级网络，组织和发挥社区党员和在职党员的模范带头作用，强化对党员的管理和考评。

社区党建管理的核心是社区党组织，它作为上级党组织的派出机构，是社区内各种组织和居民群众的领导核心，对社区建设和管理的各项工作负领导责任。

社区服务管理。

其主要职能是了解并根据社区居民的需求，设立、健全社区服务网络，完善社区服务体系，广泛开展社区服务，并对服务质量进行监督、保证，以提高社区居民对社区的满意度，提高居民的生活质量。

社区服务具有公益性、群众性、互助性、地域性四大特点，公益性即它不以营利为目的，而以社会效益为主，以满足社区居民的生活服务需求为目标:群众性，即群众的事情让群众自己去办，以自我服务的方式来进行;互助性即提倡“人人为我，我为人人”的精神、风尚，发动社区成员广泛参与，以互相帮助的方式来开展社区服务活动;地域性即社区服务的对象稳定，并有一定的区域范围的限制。

社区文化、教育管理。

这里的文化概念是指包括文化、娱乐、群众性文体活动及全民健身等内容在内的大文化概念。

社区文化管理的具体内容是对文化娱乐设施进行规划和建设，组织健全各类文体活动组织，帮助和指导这些组织开展社区文化娱乐活动、群众性文体活动，引导社区居民进行全民健身活动，社区教育管理则是要建设和完善社区学院、继续教育中心、培训中心以及代表今后发展方向并利用网络进行教学的远程教育中心等教育机构，组织和发动社区居民广泛参与，进行普法、科普、时事政治、实
用技能、兴趣爱好、思想政治、道德伦理、人文知识、自然知识、医疗卫生常识等各种内容不同，形式各异的教育活动。

二、城市社区管理的作用和意义
昆山市拆迁安置小区多，新建社区多
社区管理是从传统体制下的街道行政管理过渡转化而来，它顺应变化了的新的情况，能比较有效地解决社区发展过程中存在的问题，能有效地协调社区内各方面的力量，发动大家通过自治互助、共同参与的方式，来满足社区广大居民的需求。

社区管理在协调力量、组织居民、教育居民、满足居民需求等方面的作用明显，具有传统管理体制不可比拟的优越性，它的存在对城市管理体制改革、社区的发展、实现社会发展的根本目的，都具有十分重要的意义。

2.1、社区管理的作用
社区管理是在“两级政府、三级管理”①的新体制下，综合、运用行政手段、法律手段和经济三种手段，以及引进责任、考评机制、法律机制、市场机制和监督机制等四种机制，来处理社区内存在的问题，解决矛盾、服务群众、对社区进行综合性管理，其作用主要表现在以下几个方面:
一是对政治稳定和社会稳定的作用。

在现实生活中，由于政治信仰、思想认识、收入水平、教育程度、家庭影响等各方面的差别，导致人们产生种种不同的观念、想法，造成一部分人心理上的失衡，有可能形成不稳定的因素，而婚姻、家庭、子女、职业、生活条件等几乎人人要面对的问题，同样也会诱发不稳定因素。

而有效的社区管理恰恰是及时发现不稳定的苗头，及时控制不稳定因素并将其消灭在萌芽状态的最有力手段。

因为社区居民的关系最密切，各级组织特别是属于四级网络的居委会对社区居民的情况最了解，能及时发现问题的苗子，同时因为居民有事首先想到的社区组织就是居委会，居委会直接为居民提供服务，因此，居委会与社区居民的关系最近，相互之间的依赖性也比较强，通过居委会去做工作，比较容易见效。

如果没有强有力的基层管理，不安定因素得不到控制，它将会迅速蔓延，从而影响整个社会的安定局面。

二是对社区居民身体健康的作用。

社会发展的根本目的在于人的全面发展，而人的全面发展又有一个重要的前提，那就是健康，身体和心理的健康。

健康来自两个方面，一是锻炼，二是医疗，而社区管理可以强化这两个因素。

社区健身设施的布置和健身活动的开展，使人们的参与热情大大提高，使健身场所和设施的利用率大大提高，也使锻炼的效果得到保证;社区管理机构通过对社区卫生资源的合理配置，建立和完善防病网络、防疫网络和治病网络，通过发动居民参与、志愿者服务、社区内的医院、医生等医疗资源的共享，有效地开展防病治病工作，保障居民的身体健康。

三是对居民文明素质提高的作用。

随着社区的发展，社区居民的素质也要不断提高。

居民文明素质提高的途径有两条，一是约束。

通过强制使居民改掉不文明的习惯及不符合社会发展的行为。

二是教育。

通过政治教育、业务培训、兴趣培养、技能教育等多渠道、全方位的教育，使广大居民的文化知识，艺术修养等各项素质得到全面的提升。

社区的约束要素和教育功能可以有效地解决这两方面存在的问题，对居民文明素质的作用不可小视。

2.2、社区管理的意义
社区是城市的基础单位，是党和政府在新时期各项工作开展的重要载体，没有社区这个基础性载体，有很多工作就根本无法开展，而社区管理水平的高低和效率好坏，又直接影响着社区所承接的各项任务，因此社区管理具有十分重要的意义。

经济体制改革的核心是放权、分权，随政事、政企、政社的分离，政府的一部分职能，转到社区。

如果没有社区这个承接主体，从政府分离出的职能，就无组织和单位接受与落实。

现在这部分权力和职责都分到了社区，社区的职能逐步增加。

加强社区管理是社区各职能充分发挥作用的前提和保障，是经济体制改革进一步深化的必然要求。

三、我国城市社区管理存在问题
尽管近年来全国各地城市先后对社区管理体制和管理方式进行了有益的探索，取得了明显的成效。

但从社区管理的现状和客观需要来看，还存在着不少矛
盾和问题，主要表现在以下几个方面:
3.1、社区管理体制的行政化色彩较浓
尽管这些年各地城市在改革行政型社区管理体制方面已经做出了不少努力，但社区管理的行政色彩仍然很浓。

一方面，街道办事处政社不分的状况并没有大的改观，它仍然承担着过多的行政管理职能，工作量过大，经常处于疲于应付状态，其直接后果是既未能够明显减轻政府的社会管理负担，也没有能够很好地发挥自己应有的社会管理职能，致使社区成员越来越高的物质文化生活要求难以得到满足，同时也没有从更深层次上提高广大居民民主参与社会管理的意识。

因为在行政型管理体制下，社区生活带有浓厚的政治性和强迫性色彩，社区成员对行政任命的社区管理主体缺乏认同感，对社区缺少归属感，不能积极参与社区活动。

从而造成社区管理中“上面雷声大，下面雨点小”的窘况。

这种做法与社区建设的初衷相去甚远，只能说是政权建设，而非真正意义上的社区建设。

另一方面，作为居民群众自治组织的居委会的工作方式也带有较浓厚的行政色彩。

因为事实上居民委员会受街道办事处的领导，所以其日常工作不得不服从街道的安排，进而也陷入了繁杂的具体事务之中。

过多的事务性工作必然会弱化居委会自治组织的管理职能。

另外，我国城市的社区类型比较单一，基本上仍然以行政型社区为主。

就正在推行的“两级政府，三级管理”的社区管理体制来说，所谓两级政府是指市级政府、区级政府。

街道办事处是区级政府的派出机构，含于“两级政府”之中，它既是政府各项政策的具体执行者，又是调节社区政治、经济、文化等活动的中枢。

三级管理是指市级政府、区级政府、街道办事处三者自上而下的管理模式。

街道办事处管理着居委会，并通过它处理大部分具体的社区事务。

除了这种政治性的社区组织之外，几乎还未形成其他成熟的社区组织类型。

3.2、社区管理的组织力量比较薄弱
社区机构设置、人员配备、经费来源、基本设施与所承担的职责任务不适应。

有些工作区政府缺乏相应的机构，管理职责无法履行，有的虽然设置了机构，但由于人员或设备等力量较弱，而影响到任务的完成。

作为社区管理主体的街道办事处，是人民政府的基层组织，为本辖区人民群众服务是义不容辞的责任，理应
发挥“上为国家分忧，下为人民解愁”的作用。

而街道尽管承担着诸多管理任务，但其权力小，只能行使部分政府职能，在城市管理、经济建设、社会保障等方面难以实现责、权、利相统一，难免造成执行部门有权执法却又没有力量直接把法律落实到基层，街道和居委会能够做到但却没有权力去做，结果出现条块之间推扯皮的现象，从而造成政出多头，相互配合不够和整体工作成效不高的状况。

加上办事处和居委会还缺少年富力强、文化层次高、懂得现代社区管理、熟悉市场经济条件下的基层政权运作与广大居民之间互动规律的干部;而且，干部年龄老化，专业、文化知识结构不合理，业务素质不高的现象相当突出，在很大程度上也制约着社区管理和服务作用的发挥。

3.3、社区管理的法制不健全
目前，社区管理的法制不健全，对管理权力缺乏监督和制约，主要表现在:其一，在社区管理中，一些具体的管理工作找不到法律依据。

例如，对沿街乞讨、露宿街头的盲流人员的收容没有明确的法律规定。

其二，监督的主客体错位。

监督主体本应是居民，由居民来监督社区权力的使用，但事实往往不尽如此。

例如，有的居民委员会因过分追求经济效益，不顾干扰居民日常生活的后果，在社区内允许或亲自进行违章搭建，这会进一步助长违章、违法行为。

其三，监督运行方式单一，主要是由上而下，自下而上的上行监督较少。

其四，监督缺乏必要的协调。

社区内有各种监督组织，但因职权不明，协调不力，容易造成多方插手或相互推诱的现象。

其五，监督制裁不力。

监督组织没有仲裁权力或仲裁权力很小，往往只能一些督促、调解工作。

其六，监督法规不健全、监督制度不完备、缺乏可操作性。

总之，社区内由于监督体系不完备、机制乏力，很难保证社区权力的正确行使。

3.4、社区管理重视“硬件”而忽视“软件”
在社区管理中，很多城市不能根据社区长期发展的要求，超前进行高起点的科学规划。

相反，管理目标的制定常常带有当权者的主观意志，成为他们追求政绩的垫脚石“领导意愿”的支配造成中国城市社区管理总是在“换一届领导，改一回模式”的怪圈中徘徊，管理规划几年一变，缺乏稳定性。

而且，目前的中国
城市社区管理过多地偏重于经济建设、市政建设等针对“物”的硬件管理，而忽视文化教育，公共服务等以“人”为中心的软件管理，造成实际工作中“一手硬，一手软”的畸形状况。

也使得许多社区居民参与社区活动的积极性降低。

比如在居委会的选举中，虽然有法律明文规定，但由于可以实行居民代表选举，许多地方都把居民代表选举居委会作为普遍通行的制度。

这样，组织选举者可以随意确定居民代表因而省掉许多麻烦，选举有时成了走过场，居民对居委会缺乏认同，因而对居委会开展的各种社区活动也就缺乏主动参与的积极性，从而导致各类志愿者服务活动的开展面临不少困难。

、
四、对策分析
4.1、城市社区管理的构建原则
一是政府行政性与社区自主性相结合的原则。

一个完全自治的社区是以社区成员的高度民主参与意识为条件的，而在我国目前社区成员民主参与意识还比较薄弱的情况下，街道、居委会作为党的基层政权建设的一个重要部分，只能加强不能削弱。

也就是说，在较长一段时期内，政府行政行为仍应该在社区建设中占主导地位，社区管理体制的行政化特征仍将保留，这也是中国特色的社区管理模式所不可缺少的。

但是，随着城市社区建设的推进，以政府行政性为主的“街道制”管理模式终将向着以社区成员高度民主参与的“社区制”模式转化，这是一个动态而长期的过程。

未来的社区管理应该是行政性与社区性并重，政府行政行为与社会自主行为相结合，以行政行为为主导的混合型的管理模式。

二是社区管理与社区服务相结合的原则。

社区管理是一种特殊管理，其目的就是营造社区的氛围，形成一种能够凝聚社区全体成员的合力—归属感和认同感，而这种管理目标又是在政府、社区成员双方积极主动的合作与协同下实现的。

所以，社区建设与发展既需要服务的提高，又需要管理的完善。

任何一种只重视管理形式而轻视服务内容的管理模式，都难以满足现代化社区管理的需要。

无论从理论上讲还是从实践上看，服务也是一种管理，尤其是在社区管理中服务具有不可替代的作用。

因为管理的效能一方面来自于具体的管理过程，另一方面又来自于服务的过程。

社区服务的每一级中心，每一层网络，都履行着社区服务与社。