流域生态学论文

生态补偿立法问题简论

摘要：本文通过从对生态补偿内涵，和生态补偿立法复杂性的两个方面的深入浅出的分析，指出生态问题的本质是人与人的关系，核心是利益平衡，解决途径是利用补偿手段平衡利益。生态补偿制度的建立必须通过国家和地方立法等约束来实现，但由于生态补偿制度推广的不成熟性和统筹流域的艰难性等原因，生态补偿专项立法难以实现的局面将长期存在。

关键词：生态补偿；专项立法；平衡利益；统筹流域

1 引言

透过事物的表象，认识事物的本质，进而再利用对事物或者现象的正确认识去指导实践，才能真正有效的解决问题。在法律领域中，有这样一句话“法律事物和法律现象的涵义或概念是整个法律大厦的基础。如果我们试图完全否定概念，那么整个法律大厦就会化为灰烬”。[1]“生态补偿”的概念提出已有十多年，但我国最早的生态补偿实践可以追溯到20世纪80年代，即云南省对磷矿开采征收覆土植被及其他自然环境破坏的恢复费用。这么多年来，人们对生态补偿的研究从未停止过，为了保护生态环境，促进人与自然和谐相处，各个国家先后制定了相关的环境经济政策，即生态补偿机制，我国亦是如此。至于对建立生态补偿制度的必要性论证的相关理论已十分充分，这里不再赘述。然而由于世界各国、各个地区各不相同的自然、地理、历史和社会经济条件，因此，对生态补偿的涵义还没有形成正确统一的认识，这必然会导致不同地区对生态补偿制度的性质、目的、范围等等一系列问题认识上的差异，这无疑会成为现实生活中生态补偿措施举步维艰的重要原因。从对生态补偿理解的差异性角度看，在一定程度上也不难理解生态补偿立法的复杂性和艰难性。因此，明确生态补偿的涵义是建立生态补偿机制的基础和首要解决的问题。

本文共分为两个部分，分别从对生态补偿涵义的深刻分析、生态补偿立法复杂性的简述两个方面就生态补偿立法问题进行了简要的论述。

2 生态补偿的涵义简析

2.1 “生态”问题的本质

多年来，关于生态问题本质的探讨，其实是存在一个演变的过程，即由自然

本身逐渐向人与自然的关系演变。两种认识都有其理论和实践支撑，也都在相应的时期都到了认同和支持。

第一种认识来源与对生态系统自然演替的认识。每一个生态系统都是实行自然演替的系统，都遵循自然规律，其在上亿年的自然更迭中形成并维持一种平衡，系统中的每一个物种在上亿年的自然演替中得以生存。因此，第一种认识随之而产生，在那段特定时期内，很多学者和环境学家都认为生态问题的本质是自然自身的问题，人仅作为生态系统中的一部分存在，没有能力也不可能独立于生态系统之外对其进行干预。

由于随着工业革命的兴起和社会生产力的极大提高，导致人类对自然资源和能源的需求不断膨胀，这一深刻的需求变化使得生态系统遭受严重破坏，与此同时，人类在生态系统中的角色发生了根本性的转变，从原来的个体逐步走向独立，甚至与生态系统对立存在。

因此，为了更好的开展生态保护，人们再度重新认识生态问题，此时，人与自然的关系成为生态问题本质的新诠释，实现人与自然的和谐共存也成为新共识。既然生态问题的本质是人与自然的关系，那么到底是“以人为本”还是“以自然为本”？这一新的争论一直未曾停歇。

其实，在特定的背景和条件下，这两种认识都是正确的，都有其科学性和可行性，然而，纵观在这两种认识指导下的生态保护实践，却都不尽如人意。因此，在生态系统保护面临严峻挑战的局面下，要想为解决生态保护困局找到“钥匙”，我们必须再次审视生态问题的本质。既然生态不语，那么生态系统所在地的“人”就成了其“代言人”。在种种经验教训面前，我们逐渐意识到，虽然生态保护的问题表面上看是人与自然的关系，但根本上演变为人与人的关系，而这种“人与人”的关系的核心则是“利益均衡”问题，延伸开来，就是受益者与保护者之间、少数人与多数人之间、获益区域与建设保护区域之间以及当代人和后代人之间的关系。

那么，若我们无偿的要求这些自然保护区内的保护者或者少数人保护生态环境，这不仅有失社会公平，还有可能会引发其他灾难。还有一点不可忽视，我们知道，为了全国生态、经济和社会发展的总体需要，有些区域不仅被禁止或限制开发，还是国家重点保护区域，那么，在这种行政命令和政策的约束下，就不可

避免地会牺牲当地发展的机会，而当地居民为这一生态保护做出的贡献没有得到回报，这对保护者来说，是不公平的。

这种不公平和其他生态灾难的可能性，导致我们对生态问题本质的认识有了变化。从解决生态保护问题的实践角度出发，很有必要提出关于生态问题本质的第三种认识，即生态问题的本质是“人与人”的关系，核心是“利益平衡”。[2]既然生态问题的本质是人与人的关系，核心是利益平衡，那么，解决问题的途径就是“平衡利益”。那么平衡利益的手段是什么？不言而喻，就是“补偿”。因此，可以这么说，补偿是解决生态保护的首要问题和关键手段。

2.2 “补偿”一词的辨析

这里的“补偿”解决的是因生态调节性功能的损益而引起的“人与人之间的补偿”它不但体现了人与自然的关系，更体现了人与人之间的关系。下面将“补偿”及与“补偿”相关的几个概念进行比较、分析，然后确定生态补偿中“补偿’中“补偿”含义。

2.2.1 “补偿”与“赔偿”

赔偿是指因自己的行为使他人或集体受到损失而给予补偿。法律规定上赔偿的构成要件有：行为的违法性、对合法权益的损害、违法行为与损害结果之间的因果关系。而法律上对补偿的界定是指对因合法行为而引起的损失的一种补救方法。

由此可见，“补偿”与“赔偿”涵义是不同的。他们最大的区别是发生的原因和性质不同：“赔偿”一定是因违法行为所引起的，对加害者具有惩罚性；而“补偿”是因合法行为所引起的，因合法行为对他人产生损失的补偿不具有惩罚性，因行为者有目的的使他人获益的补偿甚至还具有感恩的意味。[1]

2.2.2 “补偿”与“补助”

补助是指从经济上帮助（多指组织上对个人）：如补助费，事物补助、公差补助等。补助一般有救助目的，如组织上对个人在年老、疾病、丧失劳动能力或其他特殊情况下，提供经济上的救助。补助者一般多指组织，被补助者则多指个人。

由此可见，“补偿”与“补助”的最大区别在于：“补助”是多指组织上以一