中国行政监督机制的问题与对策

方面 :
为纪检监察机关 。合署后行政监察机构依照宪法规定仍然
(一) 行政监察机构地位低下 ,既没有权威性 ,又缺乏独 属于政府序列 , 实行由所在地方和上级纪检监察机关的双
立性 。
重领导的体制 。虽然这种新体制有其优势 , 有利于发挥党
在当前的内部行政监督机制中 , 行使监督权的专门机 的监督的整体合力 , 但在实际工作中 , 却容易造成互相制
则 。由于我国政治公开化程度较低 ,因此 ,各级行政监察机 行情况 ,又便于人大对其实施监督 。此外 ,行政监察院有权
构的运行过程及结果也处于一种不公开或部分公开化的状 在调查任何行动之后 ,根据公众利益的需要 ,通过刊物或新
态 。虽然也提出推行“两公开 ———监督”(两公开指办事程序 闻媒体将调查报告公之于众 , 这将促进我国政治民主化的
构如监察部门 , 大都设置在政府机关内部 , 在领导体制上 , 肘 、职责不明 、权限不清 、以党代政的现象 ,使行政监察流于
这些部门受双重领导 ,既受同级行政机关的领导 ,又受上级 形式 ,处于附庸地位 。
业务部门的领导 。在双重领导体制下 , 专职监督机构受到
(三) 行政监察法制化程度低 ,监督缺乏可操作性 。
监察人员身份的规定 , 根据我国《宪法》和《国务院组织法》 权 ,公民无权要求权力运作公开化 ,使社会公众监督形同虚
的规定 ,监察部属于国家行政机关 ,监察部部长是国务院组 设 ; 三是传统观念的束缚 。中国几十年来形成的某些政治
成人员 。根据《国家公务员暂行条例》的规定 , 各级国家行 传统和政治习惯特点是 :当权者强调权力运行的神秘化 ,对
的发展 ,而行政监督又促进了政府行为的规范化 。因此 ,改 办案 ,影响司法独立公正 。
革原有的行政监督体制非常必要 。
(二) 行政监察与党纪检查和其他检查监督职责界限不
一 、中国现行行政监督机制存在的主要问题
分明 。
随着经济全球化趋势的到来 , 中国与世界的联系越来
在中国 , 由于国家行政机关公职人员绝大多数是中共
面 , 预防为主应是行政监督工作的根本目标 , 应以“防患于 枉法的监察人员在其履行职务时不得免职 , 实行较稳定的
未然”为主 ,同时加强过程中控制 ,加大监督的力度 ,建立起 任期制等等 。同时 ,要扩大行政监察院的权力 ,除现有的检
全方位的监控机制 。
查权 、调查权 、建议权和处分权之外 , 还应以立法手段给予
一些立法方面的问题 。如《行政监察法》中关于我国行政监 程及结果的公开化更是阻力重重 。这必然导致行政监察机
察机关的规定 , 未能真实反映我国行政监察机关与党的纪 构效率与权威的降低 。随着社会的发展 , 不仅对行政违法
律检查机关合署的实际情况 , 独立的行政监察机关并不存 行为 , 而且也对行政失当行为加以监控已成为社会文明和
第一 ,提高行政监察机构的现有地位 ,并强化其职权 。
分为事前监督 、事中监督 、事后监督三个前后相继的阶段 。
行政监察机构必须地位独立 ,应有极高的权威性 。根据
长期以来 , 我国一直把监督工作的重点放在“纠偏于既遂” 我国行政监察制度的性质 , 为提高行政监察机构的地位和
上 “, 事前基本没有监督 ,事中基本难以监督 ,事后基本不是 权威 , 我们可以走建立独立行政监察机构的途径 。如建立
多与现有政治实体管理能力不足之间的矛盾加剧 。从目前 员会) 基本上包揽了行政监察的事务 。在行政监察机构恢
来看 ,中国行政监督体制还存在许多问题 “, 漏监”“、虚监”、 复以后 , 1993 年国务院决定 , 行政监察机构与党的纪律检
“弱监”现象还都不同程度地存在着 , 具体表现在以下几个 查机关合署办公 , 实行一套工作机制 , 两个机关名称 , 总称
(五) 行政监察运行过程及结果缺乏透明度和公开性 。 行政监察院以报告权和公开结论调查权 。行政监察院应在
政务公开即权力运作过程公开 , 是权力监督制约的前 一个规定的时间内 ,向人大常委会单独提交工作报告 ,概述
提 , 也是贯彻行政监督制约机制运行始终的一项基本原 其行使职权的情况 。这既可以使人大常委会熟知其工作运
行政模式提供了新的动力诱因 , 也构成了改革和调整行政 督权 。表现在办案上 ,往往是先由党政首长内定性质 ,然后
监督模式的强大背景 。中国加入 WTO , 更增加了行政监督 交监督部门去履行法律手续 , 监督人员只能被动地接受长
改革的紧迫性 。透明 、公开的政府才能适应规则 ,促进经济 官意志 。更有甚者有的官员受人情之扰 , 用领导身份干扰
的力度 。
[ 关 键 词 ]行政监百度文库 ;行政权力 ;监督模式 ;制约 ;法制化
[ 中图分类号 ]D63
[ 文献标识码 ]A
[ 文 章 编 号 ] 1003 - 5478(2004) 04 - 0030 - 03
全球化的发展为各民族国家改革公共行政 、转换政府 背着这个思想包袱 ,难以大胆地开展工作 ,难以独立行使监
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政
(1997 年 5 月 9 日八届全国人大常委会第 25 次会议通过 。 法”的“长官意志”,而不是宪法和法律规定 。许多查处的案
以下简称《行政监察法》) 颁布实施以来 ,对于规范并加强我 件往往以注意社会影响为由 , 被内部处理掉而不为社会所
治
国行政监察工作发挥了重要作用 ,但是在实践中 ,也反映出 了解 。特别是遇到政治 、经济上严峻形势时 ,其监察运行过
实行的是议行合一的政治制度 ,历来反对资产阶级的“三权 政府的运行模式和行为方式与上述要求相去甚远 , 必须进
分立”制度 ,但是 ,资产阶级思想家关于“权力制衡”的思想 行积极主动地自我调整 , 其中很重要的一项措施就是行政
却是人类社会政治实践中总结出来的经验结晶 , 是人类共 公开 , 即把有关的政策法规对外公开 ; 把有关的办事程序 、
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员。
程。
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第二 ,协调行政监察与其他监督机构的关系 ,明确行政
WTO 协定中一条很重要的原则就是公开透明原则 ,要
监察的职责 。
求成员公开其所有有关贸易的法律 、法规和规章 ,同时要求
搞好内部权力分解 , 建立科学的权力制约机制 。我国 成员国政府严格依法行政 , 否则将予以相应的制裁 。我国
政机关中除工勤人员以外的工作人员为公务员 。由此可以 人民群众要求重义务 、轻权利 。受这种传统的影响 ,当权者
明确 , 监察人员应为公务员 。然而现实中监察人员却定为 缺乏自觉接受监督的意识 ,群众缺乏民主意识 。
党务工作者 , 比照公务员进行管理 。纪检监察机关一套人
我国加入 WTO 后 , 全球化步伐加快 , 各项改革正在深
监督”。应该说 ,这是一种“马后炮”式的监督 。由于事前预 一个与政府平行的独立行政监察院 。监察院由全国人民代
防和事后控制不完善 ,以致造成行政偏差出现过多 ,行政监 表大会产生 , 其主要领导人由人民代表大会选举 。对监察
督机构整天处于应付“查错纠偏”、陷入被动消极的不利局 人员以必要的职务保障 ,诸如行使职务具有免责权 ,非故意
种办法对其工作设置障碍 , 干扰甚至打击报复 。监督人员 政监督带来了消极影响 。如《中华人民共和国行政监察法》
[ 收稿日期 ]2004 - 04 - 12 [ 作者简介 ]孙长虹 (1971 - ) ,女 ,吉林蛟河人 ,吉林大学行政学院行政管理专业博士研究生 ,主要研究方向 :政府 管理相关问题及思想政治教育方法创新问题 。
监察法》的基础内容 , 这个内容与实际的脱节 , 导致监察主
二 、健全适合中国国情的行政监督体制的基本对策
体不明 。这些规定与实际情况的不符 ,导致是与非 、罪与非
面对全球化的趋势 ,坚持闭关自守 、拒绝吸收和借鉴西
罪 、合法与不合法的界限没有法律规定 , 或规定不清 , 在监 方行政监督体系的有益经验 , 只能使自己停留在全球化进
同的财富 ,是可以批判继承 ,为我所用的 。对一些重要的权 办事依据 、办事过程公开 ; 把政府行政行为置于阳光之下 ,
力 , 如直接掌管人财物的权力 , 涉及公民 、法人及其他组织 主动接受监督 ,促进依法行政 。推进行政监督民主化进程 ,
的利益 、人身自由的权力 , 必须加以分解 , 交由不同的部门 否则就可能因为违反 WTO 的有关规则 ,处于非常被动的境
和人员交叉分工行使 , 使之在分工行使权力的过程中互相 地 。我们要积极吸取西方的经验 , 制订一些相关的行政规
监督制衡 , 从而改变由同一部门或同一个人多项职能揽于 章或地方性法规 , 努力使行政公开经常化 、制度化和规范
在 ;关于行政监察职能的规定中 ,监察机关的法定职能与目 进步的标志之一 。深入考察这一问题的原因 : 一是缺乏政
前其所承担的实际职能不相协调 , 甚至一定程度上影响了 务公开方面的立法 , 没有硬性措施强制权力执行者公开权
法定职能以及由法定职能决定的具体监察权的行使 ; 关于 力的运作过程 ; 二是没有立法赋予公民对政务活动的知情
公开 、办事结果公开) , 但普通百姓对监察的具体运行程序 进程 。虽然在各级人大法定权力进一步归位之前 , 这一新
及其结果 , 知之不多 , 知之甚少 , 或根本不知 。监察机构在 的监督建制不可能有非常理想的效果 , 但至少可以使行政
其具体的运行过程中 ,有时考虑更多的是某些领导“以言代 监督机关在组织上不再隶属于同级行政部门及其领导人
(四) 行政监督偏重于事后的追惩性监督 , 忽视了事前 督中存在的问题以及全球化的挑战 , 结合西方国家一些成
预防性监督及事中的过程性监督 。
功的经验 , 改革和健全适合我国国情的行政监督体制应具
行政监督活动是一项经常性 、连续性的活动 。根据监 体做到 :
督主体对监督客体进行监督的不同发展阶段 , 行政监督可
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刊 中国行政监督机制的问题与对策
孙长虹
(吉林大学 行政学院 ,吉林 长春 130012)
[摘
要 ] 加入 WTO 和全球化趋势 , 使中国公共行政面临的挑战更加严峻 , 必将促进政府行政
模式的转换和政府监督机制的完善 。然而中国行政监督 ①机制还存在着许多问题 , 如监督机构缺乏
独立性 、监督主体职责不清等 ,因此要加强对政府行为的监督 ,改革原有的行政监督体制 ,增强监督
越紧密 , 这就要求进一步发挥行政监督在完善公共行政服 党员 , 在一般情况下 , 违反法纪的行为也是违反党纪的行
务的质量和效率中的作用 , 实现中国公共行政管理的现代 为 。因此 ,行政监察与党纪检查的交叉重叠就不可避免 。在
化 。全球化发展带来的一个直接后果就是全球化问题的增 行政监察机构恢复以前 ,党纪检查 (中国共产党纪律检查委
督过程中易引起混乱 。同时 , 也使得监察机构对腐败现象 程之外 , 丧失发展的机遇 。但每个国家都有自己的问题和
的监督或惩处缺乏法律依据和法制手段 , 这大大影响着监 相应的解决问题的方法和途径 , 脱离本国实际情况必然是
督工作的严肃性 、公正性 。
无源之水和无本之木 。就中国而言 , 根据当前政府行政监
马 、两块牌子 ,纪检人员与监察人员都可以同时履行纪检与 入进行 ,进一步强化和完善行政监督制度 ,是当今摆在我们
监察两项不同性质的职能 , 混淆了纪检与监察主体的界 面前首要而迫切的任务 。只有找出自身存在的问题与缺
限 。监察机关和监察人员构成监察主体 ,监察主体是《行政 陷 ,吸取他人之有益经验 ,才能积极促进自身的发展 。
门那里领取活动经费 、事业费 、工资和奖金 , 从而在经济上 关无法可依 ,行使监督缺乏标准和依据 ,易导致监督的盲目
受制于人 。这种监督体制严重影响了监督主体的独立性 , 性和随意性 , 甚至产生负面影响 。我国目前行政监督的有
使监督人员在心理上有顾虑 , 他们害怕滥用权力的人用多 关法律比较少 , 有些领域甚至还是空白 。立法的滞后给行
的控制比较多 ,尤其体现在执行权上 。在组织上 ,监督机构
行政监督立法是建立和完善行政监督机制的前提和保
的负责人 ,不是由同级行政机关的领导成员兼任 ,就是由行 证 。监督主体执行监督职能 ,必须以客观事实为依据 ,以有
政机关任命 。在经济上 , 监督机构一般都是从同级行政部 关法律为准绳 。如果缺乏行政监督立法 , 就会造成监督机