浅析我国党政领导体制的弊端和改革措施_郭艳平

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浅析我国党政领导体制的弊端和改革措施

t 郭艳平

(中南财经政法大学公共管理学院 湖北#武汉 430060)

摘 要 中国共产党在特殊的历史条件下通过暴力革命的方式取得了执政地位,在革命战争时代形成的党政一元化的领导体制,在新的历史条件下,与社会经济的迅速发展出现了不协调的方面。本文对党政一元化的领导体制的弊端和改革方向作了简要的分析,提出以法律保证行政首长全面行使行政和业务工作的管理权和决策指挥权。关键词 党政一元化 党政领导体制 行政首长负责制

中图分类号:D611 文献标识码:A 文章编号:1672-8149(2005)15-132-02 政党是人民控制政府的工具,代表了一定阶级的利益,它界于民众和政府之间,通过影响民众获得政治地位,进而实现对政府的控制。中国共产党是通过暴力革命的方式取得执政地位的,党在革命中,组织群众,教育群众,在群众中取得了非常高的威信。这是党取得政权的一个基本前提,正是由于这种特殊的历史背景使得我国的党政领导体制别具特色。

大革命失败后,特别是党的/六大0以后,鉴于党内右倾投降主义分子违反组织纪律的事实和张国焘由自立伪中央发展到反党叛党的严重事件。我们党根据共产国际和季米特洛夫的意见,确定以毛泽东为首来解决中央领导机关的统一领导问题,1938年9月底至11月初召开的扩大的六届六中全会,通过了《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》、《关于各级党部工作规则与纪律的决定》等文件,强调健全党的民主集中制和巩固党的团结统一。1942年9月1日,中共中央政治局通过的《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》(以下简称决定),更加强调党的集中统一领导的重要性,并明确地提出实行党的一元化领导体制。《决定》指出:党对政权系统的领导,应是原则的、政策的、大政方针的领导,而不是事事干涉、代替包办。该《决定》中提出应当防止和克服的东西,如党政不分、以党代政、少数人集权等却逐渐演变为一元化领导的内容。

一、党政一元化领导体制的弊端

实行一元化的领导体制,本来是为了加强党的领导,可后来却被理解为党去包办一切,干预一切,把坚持中央的统一领导,变成了/一切统一口径0,由于权利过于集中,破坏法制、个人专断、个人崇拜的现象就难以避免了。

(一)官僚主义现象突出。党政一元化领导体制确立后,我国在经济、政治、文化、社会等领域开始实行中央高度集权的管理体制,权力过分集中,以党代政现象严重,推诿扯皮、责任不清,行政领导人负责制名存实亡,更严重的是,党政/一把手0争地位,弄得领导班子不团结,拉帮结派,严重影响了正常的工作秩序。

(二)人治特征明显。在加强党的一元化领导的口号下,许多单位和个人不适当地,不加分析地把一切权力集中于党委,党委的权力又往往集中于几个书记,特别是集中于第一书记,什么事都要第一书记挂帅、拍板,党的一元化领导,往往因此变成了个人领导。个人高度集权,个人凌驾于组织之上,组织成为个人的工具。

二、积极推进各项措施,努力改善党政领导体制

(一)实行行政首长负责制,消除党委第一书记兼任行政首长的现象。一方面,行政领导人在单位的中心地位应突出确立,保证其全面行使行政和业务工作的管理权和决策指挥权。党委要围绕中心任务做好思想政治工作;另一方面,党委在单位的政治核心地位也应确立,除了抓好自身建设,发挥保证监督职能之外,党委领导应参与讨论研究单位重大问题的决策。我认为目前许多单位领导集第一书记和行政首长于一身的现状应该被打破。

(二)建立健全各种制度,对党和政府、经济组织、群众团体之间的职权范围进行明确的划分,以法治代替人治,彻底消除过去/一句话,一支笔,一张条0的不良现象。我们以下面的博弈来说明法治的约束力,假设甲、乙两个党政领导,都有遵守国家制度和不遵守国家制度两种选择,那么,假设两人都遵守制度,不超越自己的工作权限,两人的收益各为5,如果两人都不遵守制度,超越自己的工作权限,两人的收益各为8,如果两人一方遵守制度,另一方不遵守制度,则双方收益各为3和10。(博弈论的研究中,我们为了说明问题的方便,往往虚拟一些数字)。那么两人的博弈矩阵为

从该矩阵我们可以看到,两人彼此不知道对方的选择,对于乙来讲,甲选择遵守的话,乙选择遵守的收益为5,选择不遵守的收益为10,因此他选择不遵守;甲选择不遵守的话,乙选择遵守的收益为3,选择不遵守的收益为8,因此他选择

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不遵守。也就是说,不管甲选择什么,乙都会选择不遵守。对于甲来讲,结果也是这样,因此不遵守成了两人的最优选择。但如果对不遵守制度的领导采取制裁的话,博弈格局就发生了改变,如表所示

法律规定,如果不遵守制度,就会受到处罚,我们用-1来表示被处罚领导的收益,那么对于乙来讲,甲选择遵守的话,乙选择遵守的收益为5,选择不遵守的收益为-1,因此他选择遵守;甲选择不遵守的话,乙选择遵守的收益为3,选择不遵守的收益为-1,因此他选择遵守。也就是说,不管甲选择什么,乙都会选择遵守。对于甲来讲,结果也是这样,因此遵守成了两人的最优选择。可见,在存在制裁措施的情况下,人们的选择会发生改变,因此我们要做到/有法可依,有法必依,执法必严,违法必究0。

从以上的博弈结局我们可以更好地理解孟德斯鸠的一句话,/社会诞生时是共和国的首领在创设制度,以后便是由制度来塑造共和国的首领了。0过去我们的领导体制由于领导人的看法的改变而发生变化,这在依法治国的情况下是能够避免的。

(三)加强各级党政领导对党章及管理学的学习,提高领导者素质,推进我国政治文化的改变。我国古代经历了漫长的家庭小农经济,这构成中国传统政治文明的基础。农民财力有限,水利灌溉和治水工作需要由政府集中管理,因此形成一种自上而下的中央集权现象。这决定了国家从社会提取资源时,必须采用政治而非经济的手段,使政权合法性因缺乏经济根基而只能来自文化与价值体系。中国传统政治文明中天命理念和民本理念突出,而不同于西方的自由、平等、民主思想。中国历代思想家即使强调民本思想,也是着重从统治阶级的利益出发,为了使统治阶级更好地统治人民,它不同于现代的人本思想,因此中国传统政治文明中官僚主义思想根深蒂固,大到改变一个国家的文化,小到改变一个单位领导人的观念,都显得极为困难。因此观念的改变最为关键。

历史上任何一次改革都是由观念革新诱发的,这在改革之初往往会引起强烈的反响,深入人心,但最后多为制度改革所取代。在彼得.圣吉等所著的《变革之舞》这本书里倡导建立学习型组织,作者谈到持续的改革之所以难以实现,其根源在于我们最根本的思维方式。大多数变革行动都与生命的周期相似,也就是酷似下面这个图表中描述的模式。

思维的改变是一个极其缓慢的过程,因此在改革之初要花费大量的经历去改变人们的思维定势,而不是通过强制性的制度迫使人们接受改革,所取得的成效具有一定的滞后性,但是,人们一旦从内心深处接受了改革,就会更有力的支持改革,取得巨大的成效,如虚线所示。制度创新则不然,它通过自上而下的制度改革来强制性地推动改革进程,尽管在初期会取得立竿见影的效果,但是其成效具有短期性,如实线所示,于是人们被迫一次又一次的革新制度,一项制度不

行了,赶快推行新的制度。

学习型组织强调通过加强团队学习,从而改变人们的心智模式,我们现在进行的/保持共产党员先进性教育0的活动也是一种学习,但是这种学习通过自上而下的方式来推动,在实际操作中难免被念歪,使得活动在许多单位流于形式。我认为应该通过引导将这种活动逐步纳入单位的政治文化,加强各级党政领导在这个活动中的自主权,而不是举国上下轰轰烈烈地学习一定时期之后便沉寂下去。各级党政领导应该认识到学习的重要性,根据各单位的实际情况开展不同的教育活动,内容可以包括国家大政方针和有关管理技能方面的书籍,动员全民学习,提高自身素质和业务能力,减少具体实施制度中产生走样的可能性。

(四)实现民主监督的独立化和民主化。目前在我国公民监督弱化趋势明显,高层领导很难听到基层群众的心声。国务院副总理吴仪曾说:/我当了国务院副总理后,最大的苦恼就是听不到一线群众的声音,地方的领导干部有些情况是不会告诉我的。0领导干部深入基层,但每到一处,往往被基层干部前呼后拥,与群众隔开。在党政领导体制改革的进程中,必定会经过一段艰难的时期,我们应该充分利用现代科技手段,打造电子政府,让公民有机会通过电子邮件、论坛等方式直接越级反映问题,对各级领导形成一种制约,同时也调动公民参与政治改革的积极性。19世纪英国政治思想家边沁认为,国家应当允许人民对政治和立法进行批判,允许人民自由地提出各种改革意见,他说,/一种制度如果不受到批判,就无法得到改进;任何东西如果永远不去找出毛病,那就永远无法改进。0

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