上海市深化农村集体经济组织产权制度改革的几点思考——产权制度改革典型案例调研
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观察与思考SHANGHAI TUDI
土地学会青年分会课题组
24 Shanghai Tudi 2019/ H
一、产权制度改革面上推进 情况
截至2017年3月，我国30 个省、区、市已有5.8万个村，4.7 万个村民小组投入到农村集体 产权制度改革的进程中，累计 向集体经济组织成员分配股金 收益近2600亿元。
额达到4.19亿元，人均分红 3875元（土地股份合作社按亩 分红，因此除外）。闵行区通过 改革，促进了农民财产性收入 增加，也推动了城乡居民收入 比缩小到1.47:1,成为上海市郊 区城乡居民收入差距最小的地 区。浦东新区2014年25个村级 集体组织分红总额达到6.47亿 元，人均1047元。
相比之下，经济薄弱地区的 分红比较少，大部分集体经济 组织还无法通过改革提高农民 收入。尤其在经济薄弱村，如 果集体经济进一步萎缩，改革 不仅不能缩小城乡差距，反而 会通过红利分配扩大农村内部 的收入差距。
上海市自上世纪90年代开 始推进产权制度改革，截至 2016年底，上海97%的村和20% 的镇已完成了改制。全市全面 推进村经分离，实施分账管 理。110多万人分享了改革的
红利。其中，闵行区被列入全 国农村改革试验区，积极开展 对农村集体资产股份的占有、 收益、有偿退出及抵押、担保、 继承等六项权能改革的试点。 11.68万人年度人均分红3764 元，户均15056元，包括股份收 入在内的财产性收入占农村居 民家庭收入的18.3%,成为全国 城乡差距最小的地区之一。截 至2017年7月，全市累计完成 村级集体产权制度改革的村占 全市总村数的97% ,累计完成 镇级集体产权制度改革的有49
上海土地2019/« 25
观察与思考SHANGHAI TUDI
产税与土地使用税，每平方米6 元/年（按房产证面积计）。如全 部按章缴纳，综合税费达到经 营收入的30%以上，税负较重。
其次，改制前原村集体经济 组织成员的各项福利，以及慰 问、保洁等各项费用，都作为税 前列支，由村委会负责支付。 改革过后由于体制变化这部分 经费不能在税前列支，加重了 税费负担。
目前，上海农村集体经济组 织按经济发展程度可以分为三 类：第一类为发展较好的少数 集体经济组织，主要集中在近 郊，集体经济快速壮大，多为产 权制度改革先行村；第二类为 发展一般的集体经济组织，占 大多数，分布在上海郊区各地， 发展比较稳定；第三类为发展 较差的集体经济组织，多为经 济薄弱村，集体经济不断萎 缩。按照2012年村集体组织可 支配收入低于人均400元的标 准,2013-2017年接受市级财政 专项补贴的经济薄弱村还有不 少。
同时，薄弱村的集体经济组 织缺乏活力，对集体资产如何 增值没有思路和突破口。集体 经济组织部分成员参与改革意 识不强，村民有“短视”现象：只 看眼前利益，只关心分红，不考 虑集体经济组织长远发展，希 望将量化的资产尽快分掉，落 袋为安。
2、 改革对增收的促进作用 不足，农村内部收入差距拉大
调查发现，改革对经济中等 及以上村的农民增收有一定帮 助。如，2014年闵行区分红总
SHANGHAI TUDI观察与思考
个镇，占全市有集体资产镇（街 道、工业区）122个总数的
40.2% o
农村集体经济组织产权制 度改革在坚持集体所有制的前 提下，将集体资产量化到人，由 农民“共同共有”转变为农民 “按份共有”的产权制度，是我 国不同于国外私有制的、在集 体产权制度下实现产权明晰的 现代产权运行体制。
（一）经济薄弱村的问题 为推进村级组织建设、促进 城乡统筹发展，发展经济薄弱
村的集Leabharlann Baidu经济是关键，调研中 我们发现了改革中经济薄弱村 面临的一些问题。
1、 改革未形成资产增值机 制，经济薄弱村面临生存困境
经济薄弱村主要集中在中 远郊地区。2014年，上海市近 郊四区（闵行、嘉定、宝山、浦 东）集体经济总量占全市总量 的62.4% ,中心城区集体经济占 总量的11.5% , 5个中远郊地区 集体经济仅占总量的26.1%。
然而，产权制度改革是一个 长期探索的过程，不仅需要不 断从已有的改革成果中发现新 的经验和问题，还需要进一步 深化改革的内容、拓宽改革的 思路和步伐。为此，通过调查 上海农村产权制度改革的推进 情况，总结了目前改革中遇到 的一些问题，并对后续的改革 发展做出了相应思考。
二、产权制度改革中存在的 问题
农村集体产权制度改革虽 然明晰了产权，核清了家底，但 是不能通过改革实现集体资产 的增值。中远郊受地域影响， 经济发展乏力；近年来的投资 建设都需要以项目的形式落 地，但是受用地指标等因素的 限制，村级集体经济发展迟缓。
此外，由于市郊农村的收入 基本来自历史沿革在村里的土 地上自建的厂房，也是很多村 仅有的可支配收入来源，最近 推进的低效用地“198”减量化 工作会影响小部分集体经济， 客观上限制了集体经济发展空 间，使村集体通过传统的第二 产业增长的途径越来越少。
第三，农村集体经济组织产 权制度改革中，需要办理资产 过户手续的，按规定应缴纳资 产额3%的契税、0.3%的交易 费、5.5-5.65%的营业税及附加、 25%的企业所得税、资产额0.5% 的手续费、印花税0.05%、此外 还有土地增值税、房产税、城镇 土地使用税。对改革初期一个 新生的农村集体经济实体，税 额大，难以承受。如果不将原 有公司过户到股份合作社名 下，则影响合作社的经营活动， 同时造成融资困难。
（二）改革先行村的问题 改革先行村以闵行区为代 表，是上海最早施行村集体经 济合作改革的地区，被列入了 全国农村改革试验区。闵行区 的改制形式多样。在120个已 完成改革的村集体经济组织 中，包括17个有限责任公司和 13个社区股份合作社。改革中 主要面临对这些股份制新型组 织的政策约束问题。 1、各项税收影响集体经济 组织发展 首先，改革后的股份公司和 股份合作社经工商登记后，要 缴纳7项税，分别为营业税：主 营业务收入的5%；城市维护建 设税：营业税的5%；教育费附 加税、地方教育税：营业税的 3%、2%；河道管理费：营业税的 1%;企业所得税：所得的25%； 房产税：自用房按固定资产原 值80%的1.2%；商用房为税金 收入的12%； 土地使用税：闵行 区莘庄镇和七宝镇施行征收房
土地学会青年分会课题组
24 Shanghai Tudi 2019/ H
一、产权制度改革面上推进 情况
截至2017年3月，我国30 个省、区、市已有5.8万个村，4.7 万个村民小组投入到农村集体 产权制度改革的进程中，累计 向集体经济组织成员分配股金 收益近2600亿元。
额达到4.19亿元，人均分红 3875元（土地股份合作社按亩 分红，因此除外）。闵行区通过 改革，促进了农民财产性收入 增加，也推动了城乡居民收入 比缩小到1.47:1,成为上海市郊 区城乡居民收入差距最小的地 区。浦东新区2014年25个村级 集体组织分红总额达到6.47亿 元，人均1047元。
相比之下，经济薄弱地区的 分红比较少，大部分集体经济 组织还无法通过改革提高农民 收入。尤其在经济薄弱村，如 果集体经济进一步萎缩，改革 不仅不能缩小城乡差距，反而 会通过红利分配扩大农村内部 的收入差距。
上海市自上世纪90年代开 始推进产权制度改革，截至 2016年底，上海97%的村和20% 的镇已完成了改制。全市全面 推进村经分离，实施分账管 理。110多万人分享了改革的
红利。其中，闵行区被列入全 国农村改革试验区，积极开展 对农村集体资产股份的占有、 收益、有偿退出及抵押、担保、 继承等六项权能改革的试点。 11.68万人年度人均分红3764 元，户均15056元，包括股份收 入在内的财产性收入占农村居 民家庭收入的18.3%,成为全国 城乡差距最小的地区之一。截 至2017年7月，全市累计完成 村级集体产权制度改革的村占 全市总村数的97% ,累计完成 镇级集体产权制度改革的有49
上海土地2019/« 25
观察与思考SHANGHAI TUDI
产税与土地使用税，每平方米6 元/年（按房产证面积计）。如全 部按章缴纳，综合税费达到经 营收入的30%以上，税负较重。
其次，改制前原村集体经济 组织成员的各项福利，以及慰 问、保洁等各项费用，都作为税 前列支，由村委会负责支付。 改革过后由于体制变化这部分 经费不能在税前列支，加重了 税费负担。
目前，上海农村集体经济组 织按经济发展程度可以分为三 类：第一类为发展较好的少数 集体经济组织，主要集中在近 郊，集体经济快速壮大，多为产 权制度改革先行村；第二类为 发展一般的集体经济组织，占 大多数，分布在上海郊区各地， 发展比较稳定；第三类为发展 较差的集体经济组织，多为经 济薄弱村，集体经济不断萎 缩。按照2012年村集体组织可 支配收入低于人均400元的标 准,2013-2017年接受市级财政 专项补贴的经济薄弱村还有不 少。
同时，薄弱村的集体经济组 织缺乏活力，对集体资产如何 增值没有思路和突破口。集体 经济组织部分成员参与改革意 识不强，村民有“短视”现象：只 看眼前利益，只关心分红，不考 虑集体经济组织长远发展，希 望将量化的资产尽快分掉，落 袋为安。
2、 改革对增收的促进作用 不足，农村内部收入差距拉大
调查发现，改革对经济中等 及以上村的农民增收有一定帮 助。如，2014年闵行区分红总
SHANGHAI TUDI观察与思考
个镇，占全市有集体资产镇（街 道、工业区）122个总数的
40.2% o
农村集体经济组织产权制 度改革在坚持集体所有制的前 提下，将集体资产量化到人，由 农民“共同共有”转变为农民 “按份共有”的产权制度，是我 国不同于国外私有制的、在集 体产权制度下实现产权明晰的 现代产权运行体制。
（一）经济薄弱村的问题 为推进村级组织建设、促进 城乡统筹发展，发展经济薄弱
村的集Leabharlann Baidu经济是关键，调研中 我们发现了改革中经济薄弱村 面临的一些问题。
1、 改革未形成资产增值机 制，经济薄弱村面临生存困境
经济薄弱村主要集中在中 远郊地区。2014年，上海市近 郊四区（闵行、嘉定、宝山、浦 东）集体经济总量占全市总量 的62.4% ,中心城区集体经济占 总量的11.5% , 5个中远郊地区 集体经济仅占总量的26.1%。
然而，产权制度改革是一个 长期探索的过程，不仅需要不 断从已有的改革成果中发现新 的经验和问题，还需要进一步 深化改革的内容、拓宽改革的 思路和步伐。为此，通过调查 上海农村产权制度改革的推进 情况，总结了目前改革中遇到 的一些问题，并对后续的改革 发展做出了相应思考。
二、产权制度改革中存在的 问题
农村集体产权制度改革虽 然明晰了产权，核清了家底，但 是不能通过改革实现集体资产 的增值。中远郊受地域影响， 经济发展乏力；近年来的投资 建设都需要以项目的形式落 地，但是受用地指标等因素的 限制，村级集体经济发展迟缓。
此外，由于市郊农村的收入 基本来自历史沿革在村里的土 地上自建的厂房，也是很多村 仅有的可支配收入来源，最近 推进的低效用地“198”减量化 工作会影响小部分集体经济， 客观上限制了集体经济发展空 间，使村集体通过传统的第二 产业增长的途径越来越少。
第三，农村集体经济组织产 权制度改革中，需要办理资产 过户手续的，按规定应缴纳资 产额3%的契税、0.3%的交易 费、5.5-5.65%的营业税及附加、 25%的企业所得税、资产额0.5% 的手续费、印花税0.05%、此外 还有土地增值税、房产税、城镇 土地使用税。对改革初期一个 新生的农村集体经济实体，税 额大，难以承受。如果不将原 有公司过户到股份合作社名 下，则影响合作社的经营活动， 同时造成融资困难。
（二）改革先行村的问题 改革先行村以闵行区为代 表，是上海最早施行村集体经 济合作改革的地区，被列入了 全国农村改革试验区。闵行区 的改制形式多样。在120个已 完成改革的村集体经济组织 中，包括17个有限责任公司和 13个社区股份合作社。改革中 主要面临对这些股份制新型组 织的政策约束问题。 1、各项税收影响集体经济 组织发展 首先，改革后的股份公司和 股份合作社经工商登记后，要 缴纳7项税，分别为营业税：主 营业务收入的5%；城市维护建 设税：营业税的5%；教育费附 加税、地方教育税：营业税的 3%、2%；河道管理费：营业税的 1%;企业所得税：所得的25%； 房产税：自用房按固定资产原 值80%的1.2%；商用房为税金 收入的12%； 土地使用税：闵行 区莘庄镇和七宝镇施行征收房