关于承担行政职能事业单位改革的几点思考

关于承担行政职能事业单位改革的几点思考

冯达

【内容提要】中央《关于分类推进事业单位改革的指导意见》出台后，各地在推进事业单位分类改革中都有着一定的探索和创新。本文作者结合辽宁省事业单位分类改革工作，提出了自己的一些观点和见解，比如职权性事业单位、授权性事业单位以及委托性事业单位，并就所涉及的行政职能问题、改革路径、地方性法规授权提出了解决思路，为各地深入推进改革工作提供了借鉴。

中央《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）的发布标志着事业单位分类改革工作的全面启动。按照国家要求，辽宁省已于年年底完成了事业单位的分类工作。结合分类工作实际，笔者通过对有关法律问题的思考，对承担行政职能事业单位的改革问题予以探讨。

承担行政职能事业单位的类型

从本源意义上说，事业单位的存在主要是为了提供公共服务，并不应该承担有关行政职能，但是基于现实工作需要，事业单位以各种形式承担着行政职能。按照事业单位承担行政职能的不同依据，可分为以下三个类型。

.职权性事业单位，即根据宪法和有关组织法的规定，应当作为行政机构，其上级部门也是行政机构，但因受本级行政机构数额和行政编制数量的限制，被列为事业单位，我们俗称为“事业局”，如有些地方的知识产权局、测绘局。

.授权性事业单位，根据《指导意见》指的是有法律法规和中央有关政策授权行使行政职能的事业单位。我们对授权性事业单位的认定，主要是进行三个层次的判断，一是承担的职能是行政职能；二是承担的行政职能有法律法规和中央有关政策授权；三是授权明确指向了事业单位。法律，是全国人大及其常委会依法制定的规范性文件。法规，在事业单位分类改革中，《指导意见》将其确定为行政法规，地方性法规排除在外。根据《行政法规制定程序条例》，行政法规的名称通常为“条例、规定、办法”，也就是说除此以外的任何形式的规范性文件都没有授权地位，包括地方性法规、地方规章、部门规章，以及其他规范性文件。

.委托性事业单位，此类事业单位分为有法律法规委托的事业单位和行政机关自行委托的事业单位。有法律法规委托是指有文件明确授权行政机关可以将某项行政职能委托给事业单位承担。自行委托是行政机关以内部文件的形式将某项行政职能委托给事业单位承担。

事业单位行政职能的归位问题

.职权性事业单位行政职能的归位问题。职权性事业单位行使的行政职能，是宪法和组织法赋予政府的固有职能。固有职能与授权职能不一样，固有职能只能由行政机关来行使，不得由其他组织行使；而授权职能可以基于法律法规授权，由事业单位和社会组织行使。所以，应当将职权性事业单位改革为行政机关。

.授权性事业单位行政职能的归位问题。《指导意见》明确指出，对部分承担行政职能的事业单位，要将其行政职能划归为行政机构；对完全承担行政职能的事业单位，可调整为相关行政机构的内设机构，确需单独设置的，要在精简的基础上综合设置。我们可以看出，《指导意见》将行政类事业单位单独设置是比较审慎的，只有在确需单独设置的情况下，才予以单独设置，一般情况下是要将该行政职能交回行政机关。

.委托性事业单位行政职能的归位问题。在行政委托中，受委托单位只能以委托单位名义对外行使行政职能，不能以自己名义对外独立承担责任，这样就造成了权责分离的情况，所以从长远来看，应该将委托性事业单位的行政职能交回行政机关。但又要根据不同情况区别对待，行政机关自行委托的行政职能应该立刻交回机关，因为自行委托从其本质上来讲是违法的；而有法律法规依据的委托，是合法的委托，行政职能可以暂时由事业单位行使。

承担行政职能事业单位的改革路径

.委托性事业单位的改革路径。

委托性事业单位行政职能剥离后，工作任务严重不足的，可以撤销或者并入其他事业单位；工作任务足以撑起一个单位的，仍然将其保留在事业单位序列中。

.在行政机构限额不突破情况下，职权性事业单位和授权性事业单位的改革路径。

职权性事业单位的改革，需要结合大部制改革统筹进行，具体来说，就是把大部制改革减少的机构个数，调剂给职权性事业单位使用，做到“有增有减，动态平衡”。

授权性事业单位，应当将其单独设置，具体形式可作为行政机关直属机构，这样既可以不增加行政机构个数，又可以保证其相对独立的行政主体身份。

.在行政编制总量不突破情况下，职权性事业单位和授权性事业单位的改革路径。

由于职权性事业单位和授权性事业单位实有人员数量众多，仅凭接收机关使用空余编制和自然减员的方式，在短时间内难以解决接收人员的身份问题，还需要设置改革过渡期，以不同手段完成改革任务。

在改革过渡期内，可以通过以下两个方式调剂行政编制，一是跨层级调剂行政编制，目前，辽宁省乡镇存在一定数量的空余行政编制，暂时可通过上提使用的方式盘活存量。二