公共政策

任何公共政策都是为了解决特定问题而制定的，故公共政策问题的认定是公共政策过程的起点，也是整个政策运行过程中非常关键，困难和重要的一步。政策问题的认定既是一个复杂的社会互动过程，又是一个复杂的认识过程。认识和揭示其中的规律与方法是公共政策学研究的首要和基本环节。本章主要阐述公共政策问题的内涵，特点，分类；政策问题的分析过程，方法，以及政策议程的建立等内容。

第一节公共政策问题概述

一．公共政策问题的内涵

关于公共政策问题的定义，不同学者有不同的认识和看法，也就存在不同的论述。

詹姆斯认为：社会上存在着各种各样的需要和问题，然而，只有那些促使人们行动的问题才是政策问题。从政策意图的角度来看，政策问题可以被定义为某种条件或环境。

这种条件和环境引起社会上某一部分人的需要或不满足，并为此寻求补助或补偿。

国内有学者认为：政策问题是尚未被实现的社会价值或需求，而这些需求或价值能够通过公共活动来加以实现。公共问题，社会问题只有当通过个体与集团的行动向政府有关部门提出，而且该问题又属于该部门的权限，政府又试图采取干预的手段去解决时，才会把它们列入政府议程，此时的问题就成为政策问题。政策问题的起因是由于人们的价值观，利益与现实冲突而产生的挫折与不满足感。

那么，究竟什么样的问题可以称之为政策问题呢？我们先比较一下问题，社会问题，公共问题以及公共政策问题之间的区别与联系。

1.问题。问题通常指人们的需要受剥夺或不满足的感觉，这种感觉可以由自己认定，

也可以由他人代为认定，但都同时产生了解决问题的诉求。也就是说问题产生于应有现象与现实现象之间的偏差，而这种偏差使得行为主体对应有的系统状态产生了诉求。

2.社会问题。问题有个人或私人问题与社会问题之分。私人问题是指那些因个人的

性格或他人的直接关系而发生的问题。在影响范围上，私人问题只涉及一个或几个人的问题，通常由私人自行解决。而当相当一部分人遇到同一个问题，并且彼此意识到这一点进而认为社会规范出现问题的时候，就不再是私人问题，而是社会问题了。

3.公共问题。公共问题是大众的问题，是人们的价值，观念，利益或生存条件遭到

了威胁而出现的问题。有时它也泛指人类社会普遍存在的某种危机和困境。它与社会问题的区别是影响不再局限在某个区域或社会生活的某些领域。其标志是出现公意性诉求。

4.公共政策问题。当公共权力组织体会到公众的公益性并趋同于公众的诉求时，该

诉求由政府通过公共活动加以干预和实现，该问题就成了一项公共政策问题。

从上述分析我们可以发现，公共政策问题的产生实际上是从问题到社会问题再到公共问题最后到公共政策问题的过程。（比如说，一个人吸毒，从私人的意愿上来讲本来是希望毒品能够消除痛苦和寂寞，打发无聊的时光，获得心理上的刺激和快感。但毒品会使他身体虚弱，耗尽其个人乃至家庭的金钱，吸毒对他来说是“问题”，但仅仅是私人问题，当吸毒者不再是一个或零散的几个，而是成百上千个的时候，吸毒已经成为相当一部分人遇到的同一个问题，也就成为了一个社会问题。进一步的，从社会问题转化为公共问题又两种可能：一是原来的社会问题还处在孕育阶段，矛盾还没有充分暴露出来。一旦问题充分暴露，就容易被人们觉察，从而产生政策诉求。二是一些社会问题虽然一开始就很严重，但在初期可能仅仅局限在一定的区域或个别区域，当问题扩散，蔓延后，就会转化为公共问题。但不是所有的公共问题都能成为公共政策问题。也就是说只有那些通过一定方式进入政策议程中的社会公共问题才可能成为公共政策问题。比如，当出现吸毒，贩毒以及由此带来的艾滋病扩散，刑事案件增多，道德败坏严重等问题时，面对公众的公意性诉求，政府管理部门才有可能把纳入政府

的议事日程。）由此我们可以对公共政策问题作如下界定：统治集团或社会大多数人感觉到现实中出现的某种情况与他们的利益，期望，价值和规范有相当严重的矛盾和冲突，进而通过团体或组织活动要求政府和有关社会公共组织采取行动加以解决，并被列入政府已成的社会问题或公共问题。

二．公共政策问题的特征

（一）公共政策问题的客观性

公共政策问题的客观性是指它的客观存在性，这是其根本特性，主要表现在一下几

个方面。

1.公共政策问题的客观存在性

在正常情况下公共政策问题都是客观存在的（是一种客观状态，不是人们主管臆想出来的或猜测而从头脑中产生出来的），是社会的客观存在物。公共政策问题都是从客观存在的政策环境中产生出来的，特定的政策环境既是政策问题产生的原因，又是政策问题解决的前提条件。因此政策问题的产生，解决都是客观的，受制于客观物质条件的影响。（比如，为解决我国的贫困问题，制定有关的政策，首先必须以经济发展为物质前提条件）

2. 公共政策问题的相互关联性

任何一个公共政策问题都不是孤立存在的，不是单纯属于某一特定领域的问题或仅仅具有单方面影响的政策问题，而是整个政策问题体系中的一部分。在政策问题与政策环境之间，不同的政策问题之间以及政策问题的整体与部分之间都存在着各种各样的依存关系。一个领域的公共政策问题，往往与其他领域的政策问题相互影响，相互联系，相互作用。某一政策问题又往往影响到社会的不同领域。（如环境保护问题往往与经济，法律，教育，道德等领域的问题相互制约，相互交织在一起，而且其影响也不仅仅局限的环境领域）。

3.公共政策问题的层次性

由政策问题的关联性可以推出，政策问题实际上构成一个相互联系的政策问题系统，而系统具有层次性，所以政策问题也具有一定的层次性。从战略性决策问题到战术性决策问题之间包括主要问题，次要问题，功能问题，轻微问题这样几个层级。一个政策问题往往是更大范围内政策问题的一部分。同时，这个政策问题本身又包含着几个更小范围的政策问题。不同层次的政策问题之间存在着各种各样的相互影响，相互制约的关系，政策问题的这种层次性是解决问题的一个重要影响因素。

4.公共政策问题的变迁性

这个特性即是公共政策问题的动态性。人类社会是不断变化发展的，这就决定了政策问题也不是一成不变，而是不断变化和发展的，这就是政策问题的变迁性。很多情况下，公共政策问题的发生和发展并不是突然的和偶然的，放然并不排除突发事件和危机，而是有一个逐渐形成的过程。公共政策问题多是在历史发展过程中逐渐形成的。（例如，当今的民族冲突，地区争端，宗教问题，生态问题等）

（二）公共政策问题的主观性

公共政策问题虽然从根本上说是一种客观存在的状态，但是，客观存在的社会问题并不会自发成为公共政策问题，它又和人们的认知，理解，判断，价值，观念等不可分割，从而具有一定的主观性。

1.公共政策问题的认定具有人为性

公共政策问题的形成要以一些既成事实或现象或非正常的社会状态为前提条件，但这些还仅仅是政策问题形成的必要条件，而非充分条件。（譬如，通货膨胀的存在不一定就成为公共政策问题，它只有达到一定的程度才可能被认定为公共政策问题）一种