公共政策

任何公共政策都是为了解决特定问题而制定的，故公共政策问题的认定是公共政策过程的起点，也是整个政策运行过程中非常关键，困难和重要的一步。

政策问题的认定既是一个复杂的社会互动过程，又是一个复杂的认识过程。

认识和揭示其中的规律与方法是公共政策学研究的首要和基本环节。

本章主要阐述公共政策问题的内涵，特点，分类；政策问题的分析过程，方法，以及政策议程的建立等内容。

第一节公共政策问题概述
一．公共政策问题的内涵
关于公共政策问题的定义，不同学者有不同的认识和看法，也就存在不同的论述。

詹姆斯认为：社会上存在着各种各样的需要和问题，然而，只有那些促使人们行动的问题才是政策问题。

从政策意图的角度来看，政策问题可以被定义为某种条件或环境。

这种条件和环境引起社会上某一部分人的需要或不满足，并为此寻求补助或补偿。

国内有学者认为：政策问题是尚未被实现的社会价值或需求，而这些需求或价值能够通过公共活动来加以实现。

公共问题，社会问题只有当通过个体与集团的行动向政府有关部门提出，而且该问题又属于该部门的权限，政府又试图采取干预的手段去解决时，才会把它们列入政府议程，此时的问题就成为政策问题。

政策问题的起因是由于人们的价值观，利益与现实冲突而产生的挫折与不满足感。

那么，究竟什么样的问题可以称之为政策问题呢？我们先比较一下问题，社会问题，公共问题以及公共政策问题之间的区别与联系。

1.问题。

问题通常指人们的需要受剥夺或不满足的感觉，这种感觉可以由自己认定，
也可以由他人代为认定，但都同时产生了解决问题的诉求。

也就是说问题产生于应有现象与现实现象之间的偏差，而这种偏差使得行为主体对应有的系统状态产生了诉求。

2.社会问题。

问题有个人或私人问题与社会问题之分。

私人问题是指那些因个人的
性格或他人的直接关系而发生的问题。

在影响范围上，私人问题只涉及一个或几个人的问题，通常由私人自行解决。

而当相当一部分人遇到同一个问题，并且彼此意识到这一点进而认为社会规范出现问题的时候，就不再是私人问题，而是社会问题了。

3.公共问题。

公共问题是大众的问题，是人们的价值，观念，利益或生存条件遭到
了威胁而出现的问题。

有时它也泛指人类社会普遍存在的某种危机和困境。

它与社会问题的区别是影响不再局限在某个区域或社会生活的某些领域。

其标志是出现公意性诉求。

4.公共政策问题。

当公共权力组织体会到公众的公益性并趋同于公众的诉求时，该
诉求由政府通过公共活动加以干预和实现，该问题就成了一项公共政策问题。

从上述分析我们可以发现，公共政策问题的产生实际上是从问题到社会问题再到公共问题最后到公共政策问题的过程。

（比如说，一个人吸毒，从私人的意愿上来讲本来是希望毒品能够消除痛苦和寂寞，打发无聊的时光，获得心理上的刺激和快感。

但毒品会使他身体虚弱，耗尽其个人乃至家庭的金钱，吸毒对他来说是“问题”，但仅仅是私人问题，当吸毒者不再是一个或零散的几个，而是成百上千个的时候，吸毒已经成为相当一部分人遇到的同一个问题，也就成为了一个社会问题。

进一步的，从社会问题转化为公共问题又两种可能：一是原来的社会问题还处在孕育阶段，矛盾还没有充分暴露出来。

一旦问题充分暴露，就容易被人们觉察，从而产生政策诉求。

二是一些社会问题虽然一开始就很严重，但在初期可能仅仅局限在一定的区域或个别区域，当问题扩散，蔓延后，就会转化为公共问题。

但不是所有的公共问题都能成为公共政策问题。

也就是说只有那些通过一定方式进入政策议程中的社会公共问题才可能成为公共政策问题。

比如，当出现吸毒，贩毒以及由此带来的艾滋病扩散，刑事案件增多，道德败坏严重等问题时，面对公众的公意性诉求，政府管理部门才有可能把纳入政府
的议事日程。

）由此我们可以对公共政策问题作如下界定：统治集团或社会大多数人感觉到现实中出现的某种情况与他们的利益，期望，价值和规范有相当严重的矛盾和冲突，进而通过团体或组织活动要求政府和有关社会公共组织采取行动加以解决，并被列入政府已成的社会问题或公共问题。

二．公共政策问题的特征
（一）公共政策问题的客观性
公共政策问题的客观性是指它的客观存在性，这是其根本特性，主要表现在一下几
个方面。

1.公共政策问题的客观存在性
在正常情况下公共政策问题都是客观存在的（是一种客观状态，不是人们主管臆想出来的或猜测而从头脑中产生出来的），是社会的客观存在物。

公共政策问题都是从客观存在的政策环境中产生出来的，特定的政策环境既是政策问题产生的原因，又是政策问题解决的前提条件。

因此政策问题的产生，解决都是客观的，受制于客观物质条件的影响。

（比如，为解决我国的贫困问题，制定有关的政策，首先必须以经济发展为物质前提条件）
2. 公共政策问题的相互关联性
任何一个公共政策问题都不是孤立存在的，不是单纯属于某一特定领域的问题或仅仅具有单方面影响的政策问题，而是整个政策问题体系中的一部分。

在政策问题与政策环境之间，不同的政策问题之间以及政策问题的整体与部分之间都存在着各种各样的依存关系。

一个领域的公共政策问题，往往与其他领域的政策问题相互影响，相互联系，相互作用。

某一政策问题又往往影响到社会的不同领域。

（如环境保护问题往往与经济，法律，教育，道德等领域的问题相互制约，相互交织在一起，而且其影响也不仅仅局限的环境领域）。

3.公共政策问题的层次性
由政策问题的关联性可以推出，政策问题实际上构成一个相互联系的政策问题系统，而系统具有层次性，所以政策问题也具有一定的层次性。

从战略性决策问题到战术性决策问题之间包括主要问题，次要问题，功能问题，轻微问题这样几个层级。

一个政策问题往往是更大范围内政策问题的一部分。

同时，这个政策问题本身又包含着几个更小范围的政策问题。

不同层次的政策问题之间存在着各种各样的相互影响，相互制约的关系，政策问题的这种层次性是解决问题的一个重要影响因素。

4.公共政策问题的变迁性
这个特性即是公共政策问题的动态性。

人类社会是不断变化发展的，这就决定了政策问题也不是一成不变，而是不断变化和发展的，这就是政策问题的变迁性。

很多情况下，公共政策问题的发生和发展并不是突然的和偶然的，放然并不排除突发事件和危机，而是有一个逐渐形成的过程。

公共政策问题多是在历史发展过程中逐渐形成的。

（例如，当今的民族冲突，地区争端，宗教问题，生态问题等）
（二）公共政策问题的主观性
公共政策问题虽然从根本上说是一种客观存在的状态，但是，客观存在的社会问题并不会自发成为公共政策问题，它又和人们的认知，理解，判断，价值，观念等不可分割，从而具有一定的主观性。

1.公共政策问题的认定具有人为性
公共政策问题的形成要以一些既成事实或现象或非正常的社会状态为前提条件，但这些还仅仅是政策问题形成的必要条件，而非充分条件。

（譬如，通货膨胀的存在不一定就成为公共政策问题，它只有达到一定的程度才可能被认定为公共政策问题）一种
事实或现象之所以成为政策问题，在某些情况下更重要的还在于人们的主管认定。

有些社会问题虽然已经存在，但是却没有被相关的政府部门及其有关政策制定人员所认定，也不会成为公共政策问题，这就表明公共政策问题的认定具有主观人为性。

政策问题的人为性还包括对特定社会问题的争议性，没有广泛的争议就不成为问题，这种争议可能来自不同行业，政府内部，专家或公共舆论等等。

2.公共政策问题受人们的利益和价值观的影响
人们对政策问题进行分析和判定总是以一定的利益和价值取向为基础的。

具有不同价值观，持有不同利益追求的人对同一社会问题会有不同的看法和理解，形成不同的观点。

这往往使政策问题具有主观选择性，正是由于不同的利益追求和价值取向，人们会有选择的对社会问题加以解释，确认和评析等，这就决定了政策问题的主观性。

3.公共政策问题受人们的知识结构，认知水平和能力的影响
人们的主观愿望，价值目标通常是合乎社会发展规律，具有进步性的，但是人们的认知结构，认知水平和能力又没有达到相应的层次，这也影响了对公共政策问题的认识和理解。

政策问题确认者和制定者的知识体系缺陷，或认识能力不够，或分析工具不发达，都会导致对某些问题无法完全科学地分析和理解，从而使政策问题带上了主观色彩。

三．公共政策问题的分类
公共政策问题数量之大，涉及问题之广，层次之多，需要对其进行一定的分类，这有助于我们更好地认识和理解公共政策问题，进而更好的分析和解决这些问题。

我们可以从不同角度，按照不同的标准对公共政策问题进行分类。

（一）按公共政策问题所属的不同领域分
可以将公共政策问题分为经济问题，政治问题，人口问题，教育问题等等。

不同领域的公共政策问题往往以不同的形式表现出来，涉及不同方面。

（如，经济问题往往涉及经济体制，经济发展，资源配置，利益分配，财政等方面的问题）在一定情况下，各种公共政策问题并不是明显分开，而是相互关联的，（如，有些公共政策问题既是经济问题又是社会问题，比如社会收入分配不公平问题）
（二）按公共政策问题的确定程度分
可以分为常规性问题和风险性问题。

常规性问题是指政策问题所面临的情景是相当确定的，存在数量有限的备选方案，在政策价值取向上容易达成共识，并且能对每个方案的执行结果进行分析和事先预测，从中进行较优的选择。

风险性问题是指在解决此问题过程中存着很大的风险性，政策价值目标相互冲突，许多方面又都具有不可预测性，冒很大的风险。

（三）按公共政策问题的性质分
可以分为实质性问题和象征性问题。

实质性问题是对社会有重大影响的存在争论的问题，如对经济的管制，福利改革，公民权利的立法等问题。

象征性问题是以公共问题为核心，并迅速解决使之排除在政策议程之外的问题，对这类问题的回应多是为了减轻心理上的负担而不是改变政治系统的现状。

另外，还可以对公共政策问题进行其他分类。

按照公共政策问题对人类的影响来划分，包括影响人类身心健康方面的问题，如食品卫生质量问题等，影响人类道德和价值观念的问题，影响人类经济利益和机会公平方面的问题等。

（也就是说按照不同的标准有不同的分类）
第二节公共政策问题分析
一、公共政策问题的形成因素
（一）诱发公共政策问题形成的因素
↙↘
国内因素国际因素
↓↓
拉里·格斯顿：自然灾害战争
经济灾害间接冲突
技术突破经济对抗
环境变化军备升级
社会演进
林水波、张世贤：自然灾害战争或军事行动的爆发
非预期人为事件武器的革新与发展
社会变迁国际关系以及轨迹联盟形态的变更
科技变迁
·自然灾害会猛烈冲击人们的生活，威胁生命财产安全，对经济发展产生重要影响。

·经济灾害（危机）对人们的生活水平及社会发展产生明显抑制作用，甚至可能引发全面社会危机。

·科技进步会引起社会变化，改变人们的生活方式和价值观念，引发前所未有的政策问题。

·社会变迁印象范围更加广阔而持久，改变人们的价值观、行为，推动社会想新方向发展，继而会重新塑造社会结构。

（二）公共政策问题形成的条件
1.客观情势的存在
客观形势指出现和形成了某种客观事实，并且这一客观事实是可以直接观察的，是可以通过自然评议描述的，是可以通过方法的符号系统表述的。

2.出现强烈的公众诉求
公众的利益由于客观事实的存在而遭受了较为严重的冲击和损害，或者反映出公众的价值观由于某种客观事实的存在而遭受了冲突和挫折。

公众由于强烈的感觉到了不安或威胁而强烈地要求政府承担责任、采取行动，以有效解决问题，消除众人的不安。

或问题引起了社会公众的普遍关心，他们要求政府把这种问题当作重大问题解决，否则政府就会失去在公众中的信任，产生合法性危机。

3.问题的影响程度深影响范围广
4.属于政策及有关政策部门职权范围内的问题
有些问题虽符合上述三个标准，但是，如果不在政府职能范围内，或者说政府制定政策来解决问题的效率和效果比市场解决更差，则不宜确认为政策问题。

不同领域的政策问题需要不同的政策部门来确认和解决，所以某类政策问题需要得到相应部门确认。

5.形成明显的政策需要
如果问题不解决，就会构成对政府履行职责的能力以及政府合法性的严重挑战，面临着严重危机。

二、公共政策问题分析的一般步骤
1.问题的察觉
指某一社会现象或问题被不同社会主体发觉，今儿反映到政府有关部门并引起关注的一个过程。

2.问题的分析
指对前一阶段描述的问题和相关资料进行去伪存真、去粗取精、由表及里、由此及彼的分析，进而判定其能否成为政策问题的过程。

步骤：
对问题进行分类，判断问题发生的领域→分析问题现状、历史和发展趋势→对问题进行全面和辩证的分析，诊断理想状态与现实状态之间的差距及其原因→抓住问题实质及主要矛盾，作出结论
3.问题的界定
对于能成为公共政策问题的那些问题所作的认定。

4.问题的陈述
运用可操作性语言（数字、文字、符号、图表等表达方式）对问题进行明确表述的过程。

·边界分析。

就是要划定研究对象的边界，找出与其他事物严格区别的本职及其属性，是指与外界相对隔离，在边界内组成一个统一整体。

由以下三步构成：
饱和抽样。

通过一个多阶段的过程来获得有关利益相关者的饱和抽样（或滚雪球抽样）诱导讨论。

具体说明这些问题表述的证据可以从面谈或电话交谈中获得，并可以从饱和抽样阶段中的相关者哪里获得所需文件
边界估计。

·类别分析。

类别分析是一种澄清概念的技术，这些概念用于对问题情势进行定义和分类。

在对问题情势进行感知的过程，分析人员必须把他们的经验分类。

即便是对问题情势的最简单描述，也要以通过归纳推理对经验的分类为基础，归纳推理是这样一个过程，即通过感受特定的具体事物或情况，形成一般概念。

类别分析基于两个主要程序：逻辑划分和逻辑分类，当我们选择一个类别并将其分解为构成部分时，这一过程成为逻辑划分；与此相反，将情势、物体或人组合成更大的群体或类别的过程，则称之为逻辑分类。

·层次分析。

层次分析是一种查明问题情势的可能原因的技术。

层次分析帮助分析者分清三种原因：可能的原因、合理的原因和受控的原因。

可能的原因是指那些无论多么遥远，都可能使一种特定的问题情境出现的事件或行动。

与此相对照，合理的原因是依据科学研究
或直接的经验对一种问题情境的出现产生重要影响的那些原因。

受控的原因指的是受政策制定者控制和操纵的原因。

层次分析着重于个人分析，而不是团体的相互的影响。

因此，层次分析也可能依靠个别的分析者而非群体作为知识源泉，从而预先排除其他可替代的因果解释。

·类比分析。

类比分析是一种通过对不同问题的相同或相似关系的研究，分析政策问题的成因、性质及类别的方法。

类比分析也就是调查问题间的相似性，借以帮助政策分析人员依据类比的结果，对政策问题的内涵进行分析，分析人员可以运用人的类比、直接类比、符号类比、幻想类比四种不同的类比形式。

类比分析的基本假设是分析人员如果能觉察问题间所存在的相同或相似的关系，将有助于提高分析人员解决问题的能力。

·多视角分析。

系统的采取对问题情境的个人的、组织的和技术的视角，以获得关于问题及其解决办法的真知灼见的方法。

技术视角、组织视角、个人视角。

·假设分析。

假设分析是一种用来对有关政策问题的冲突性看法进行创造性综合的技术。

它是问题界定中一种最具有综合性的方法，因为它包含了其他的程序的应用，并可以侧重于团体、个人或兼而有之。

假设分析的最重要特征是：它是明确地用来处理政策制定者、分析者及其他政策作用者不知如何在定义上达成一致的问题。

假设分析包括以下五种程序：⑴利害关系人的认定；⑵提出假设；⑶质疑假设；⑷汇集假设；⑸综合假设。