公共政策理论模型评述

公共政策分析的理论模型评述

付飞翔

南京大学政府管理学院

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现代社会生活呈现出复杂性, 随之而来的大量公共政策也变得越来越复杂。要想对一项公共政策进行分析, 了解主要的政策分析模型以及他们各自的优缺点就显得十分必要。这也是我们做出科学的公共政策分析的技术支撑。因此, 本文将对公共政策分析的各种理论模型进行评述, 以期为现实的政策分析提供模型借鉴。

关键词：

公共政策的理论模型是一种政治分析模型, 亦是一种概念模型, 是描述性模型与语言

模型的综合形式。美国学者盖斯(Saul I.Gass) 认为“政策模型是对问题情势的选定方面的简化表达, 这一问题情势是为特定的目的而构建的”。[1]由此可知, 政策模型是政治学家和政策科学研究者为了更好地帮助人们理解和解释政治生活, 思考公共政策产生的原因和社会

效果, 以及预测社会未来发展和改进政策系统的结构与功能, 而不断总结出来的。在方法论上, 其属于定性分析的范畴。理论模型的分类标准较多。本文主要对一些有代表性的和有重要影响的理论分析模型加以介绍和分析, 这些模型主要包括理性分析模型、渐进调适模型、综合分析模型、政治系统分析模型、精英分析模型、集团分析模型等, 其他模型不作为本文讨论的重点。

一、理性分析模型

理性分析模型最早应用于经济学和军事防务领域, 约在19世纪末20世纪初开始兴起, 并在20世纪50年代至70年代得到了充分的发展。理性分析模型认为, 只要决策过程中的每一个步骤, 都是出于理性的考虑, 最后所决定的公共政策必然是合理的。理性分析模型的基本观点是:决策主体始终是理性的, 不存在任何非理性成分;人们在进行决策时遵循利益最大化原则, 选择最优方案, 谋求最大利益。

理性分析模型的基本条件: (1) 了解社会中所有的价值偏好, 并进行比较; (2) 找出所

有可能的政策方案; (3) 预测每一种方案可能产生的各种后果, 并考虑实施某一政策方案可能对其他方案产生的各种影响; (4) 通过社会价值的成本收益分析, 选择成本最低, 获益最

大的政策方案, 即最优政策方案。但是, 理性分析模型是以一些基本假设为前提的:第一, 决策者面对的问题必须是既定的, 且该问题是容易被发觉并相对重要的。第二, 决策者有明确的价值目标, 且可以对各个目标的重要性进行排序。第三, 决策者有两个以上的备选方案。第四, 决策者能够对每一种方案的损益程度进行计算, 并能够进行比较和选择, 等等。[2]由此可见, 理性分析模型所要求达到的条件过于严苛, 在现实生活中几乎没有办法实现。因此, 这一模型遭到了许多学者的批判。其中, 以赫伯特·西蒙和查尔斯·林德布鲁姆最为突出。

西蒙认为, 理性分析模型过于理想化, 完全不符合实际情况, 也不具实际应用价值, 这一方面是因为人类知识信息的不完备性和价值判断的诸多困难, 另一方面也是因为人类自

身能力和技术条件的现实局限性, 加之政策因素和环境的多变性, 要想达到决策的最优化

几乎是不可能的。基于此, 西蒙修正了理性分析模型, 提出用“相对满意”标准代替“最优化”

标准的有限理性决策模型。有限理性决策模型也被归入理性分析模型的范畴, 这里不再做详细介绍。

查尔斯·林德布鲁姆对理性分析模型提出了更为激烈的批评。如果说西蒙只是对理性分析模型的修正和补充的话, 林氏则是对之的抛弃, 并提出了一种全然不同的分析模型。

二、渐进调适模型

渐进调适分析模型最初由美国学者C.E.林德布鲁姆于1959年发表的《“渐进调适”的科学》一文中提出来的。渐进主义政策分析模型认为, 分析和制定政策的要旨不在于专家做出全知分析, 而在于广泛的参与主体相互了解彼此的价值偏好, 透过妥协调适、良性互动进而实现政策的动态均衡。渐进主义政策理论认为, 由于政策制定主体的广泛性参与和制衡, 政府的公共政策实际上只是根据过去的经验而对现行政策作出的局部的、边际性的调适。这种调适源自渐进的政治、渐进的政策决策, 并主要通过政党政治来实现。调适的成功与否则取决于是否能够在一种渐进演变的过程中逐步寻找出关于既定政策的共同看法。[3]因此, 关于政策的社会趋同程度是政策成败的关键;在这种动态的均衡中, 广泛的参与和制衡是必然的, 政府的政策过程因此会比较缓慢, 全面的革新也因此是困难的。因此, 以改变未来为目的的政府公共政策, 实际上是也只能是局部的、有限的, 只是对于过去政策的持续或者过去政策的边际性变革。

渐进主义政策分析模型如其批评对象一样亦受到了批评。批评意见认为, 该理论不仅过于重视短期目标和现实行为, 因而偏于保守, 同时不适用于战争、灾难事故等基本的、重大的突发的公共政策问题;同时, 其党派调适的主张极易变成党派利益之争, 失却公共政策

的社会目的。[4]尽管如此, 渐进主义政策理论源于市场交易原理的“社会互动”, “有限分析”, “渐进调适”等理论还是大大拓展了公共政策的分析视野, [5]加强了公共政策分析的现实可行性, 使之更倾向成为一种行动方法, 而不仅仅是一门科学哲学。

三、综合分析模型

综合分析模型是由Y.德罗尔于1968年在其《公共政策制定的再审查》一文中提出的。这一模型是对理性分析模型和渐进调适模型的综合, 但不是二者的简单相加, 而是对于二

者合理性的延伸和有机结合。德罗尔认为, 理性政策分析模型在主观构想上是好的, 但是其规定性在许多方面是现实中人的知识、经验、能力所不能达到的;渐进调适模型较之理性分析模型更为接近现实, 但其保守倾向使其在观念和实践上都只是注重有限政策目标的制定

及其实现, 而不鼓励政策创新和社会变革。因此, 比较适合稳定的社会和常态的政策目的, 而不适合快速变化的社会和重大的、特别的政策目的。鉴于此, 德罗尔提出了综合理性分析模型和渐进调适模型优势的规范最佳政策模型。

综合分析模型首先是基于对现行政策的检查和评估, 从而吸收了渐进调适模型的优点, 同时它也充分考虑、借鉴和吸收了理性决策的操作性方法, 这就从两方面保证了方案的相对优化。另外, 综合分析模型还应用了系统分析的思想, 把一般意义上的决策与政策制定系统的改进联系在一起, 提出了元政策制定与后政策制定的概念, 并把他们包含在整个政策生

命过程的系统之中。这样一来, 综合分析模型至少包含了完全理性分析模型、渐进调适模型、过程模型、系统模型的合理成分, 从而成为更富实用价值的模型之一。尽管如此, 德罗尔的综合分析模型并不是尽善尽美的, 仍然存在某些不能自圆其说的困境。批评主要集中在三个方面:[6]其一, 德罗尔极力强调政策创意的重要性, 但却没有告诉人们如何建立产生政策创意的机制, 而没有合理的机制, 德罗尔提倡的革新性的政策方案是很难形成的;其二, 德罗尔

试图以“协商一致”作为检验政策质量的主要价值评判标准, 但“协商一致”恰好是西方国家老早就存在的政策难题之一, 所以, 问题还是没有得到解决;其三, 德罗尔试图将理性和超理

性结合到一起, 以提升公共政策的周全程度, 但理性的规范要求与超理性的非规范要求在

思维特征与操作方法上恰好又是矛盾的。这些因素使德罗尔的综合分析模型在价值取向上显得有些模棱两可。

四、政治系统决策模型

政治系统决策模型是美国著名政治学家戴维·伊斯顿于1979年在《政治生活的系统分析》一文中提出来的。该模型将公共政策视为政治系统对来自环境需求反应的一种输出, 是政治系统与外部环境的诸多因素相互作用的一种结果。它将公共政策制定放在政治、经济、社会与文化环境中进行考察和解释, 强调了政治系统的环境作用对公共政策的影响。

系统决策模型是从系统与环境的相互作用角度看待政治生活的一种抽象分析模型。这种模型使用了黑箱方法, 并不过问政治系统内部的组织结构和行为过程, 只注重环境和政

治系统的相互作用。当个体和团体为适应环境而采取行动去试图影响公共政策时, 就会向政府提出要求, 包括修改或建立已有的或新的政策, 这在系统决策模型中被称为需求。同样, 政治个体和集团赞同政府的干预行动时就被称为支持。这种需求和支持都是在环境作用下, 社会政治个体或集团对公共政策的反映, 它们共同构成了系统的投入。而政治系统则被看作是动态的并对社会进行权威价值分配的结构与行为过程的集合体。相应地, 系统的产出就被