公共事务管理中政府_元治理_的内涵及其启示_熊节春

激发公民社会的参与。尽管政府的科层治理治理模式中 “成本—效益”分析往往被忽视，但在政府的科层治理的 大背景下，企业的市场治理模式中的一些方法被采用， 例如对日常事务的效率管理。因而，多种治理模式是完 全可以混合起来，扬长避短，互相补充，发挥协同效应。
为此，政府需要具体采取如下两个方面的行为策 略: 一方面，政府要把多种模式联合起来。把多种模式联 合起来所面临的具体挑战 ( 困难) 就是使治理模式之间 能够协同，从而产生 1 + 1＞ 2 的协同效应。可以通过公 民社会的网络治理模式中的干预方法 ( 例如赋予信任和 同情，说服参与者形成一种互利关系) 来把治理模式之 间对立冲突转变为协同互补。另一种策略就是要与相关 主体协商、谈判，决定在不同阶段或子项目中实施各自 治理模式特有的基本治理方式，这样可能会让相关参与 者觉得他们的获得承认和有用的或者至少来说“属于他 们的时间来了”。另一方面，政府要管理好不同治理模式 之间的互补性关联。在把多种模式连接起来后，这时作 为 “元治理”主体的政府就需要注意多种治理模式之间 的“关联”( linkage) 。“关联”原本是一个社会学概念，1958 年由赫希曼 ( Hirschman) 创造出来，用来表述某一组织与 它的环境之间的某种关系。赫希曼把经济生产链中“关 联”分为两种: 前 ( 上游 )“关联”与后( 下游)“关联”，前者 指公司与供应商之间的信息流通、原材料流通和资金流 通的渠道，后者指把生产者或供应商与消费者联系起来 的分销渠道。三种“理想型”的治理模式各有自己独特的 “关联”: 政府的科层治理模式依赖于制度上的合法性， 参与者的接受 ( 服从) 和问题上的因果理性逻辑; 公民社 会的网络治理模式依赖于组织上的一致认同，个体人员 的参与和对问题类型的信仰; 企业的市场治理的“关联” 体现在组织内部、组织之间和组织与个体之间的自愿协 定 ( 合约) 。政府管理好不同治理模式之间的“关联”，关 键是要处理好三种“理想型”的治理模式的平衡， 处理好 三种模式彼此之间的对立冲突。
一、公共事务管理中政府“元治理”的背景 自 20 世纪 50 年代以来，公共事务管理治理模式先 后经历了三种治理主体 ( 政府、企业和公民社会) 的三种 治理模式 [1 ] ( P45 － 49 ) ( 科层治理、市场治理和网络治理) 的 流变( 见表 1) 。 20 世纪 90 年代以后，由于全球化的发展，世界各国 互动频繁，使得国际社会变得越来越复杂化、动态化和 多样化，原有的公共事务管理的单一主体的单一治理模 式 ( 无论科层治理、市场治理还是网络治理) ，都因为各 自特有的不同理论背景、基本原则、组织结构、协调方 式、控制机制、环境要求、首要优点、适合解决的问题和
以期达到其参与者认为是最好的结果”[4 ] (P142 － 172 ) 。路易 斯·慕利门把“元治理”定义为: “是一种产生某种程度 的协同治理的手段 ( 方法) ，通过设计和管理科层治理、 网络治理、市场治理三种治理模式的完美的组合，以期 实现对公共部门机构的绩效负有责任的公共管理者 ( 元 治理者) 看来是最好可能的后果。”[5 ] (P38 )
然而，由于三种治理主体 ( 政府、企业和公民社会) 的三种治理模式 ( 科层、市场和网络) 各自自身的特点 ( 如表 1) ，它们之间的这种混合既产生了相互的协同互 补，更产生了相互的对立冲突。在这种情况下，公共事务 管理中的一种“新的治理需求”产生了: 消除三种治理主 体的三种治理模式之间产生的对立冲突，促进三种治理 主 体 的 三 种 治 理 模 式 之 间 产 生 的 协 同 互 补 ——— 治 理 的 治理即“元治理”( 见图 1) 。
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理”是随时随地准备因地制宜地“开合”其他治理模式以 保持三种治理模式之间的转换畅通无阻。例如，为了缓和 治理模式之间的对立冲突，可以临时性“把门关好”( 停止 三种治理模式的转换) 以隔离对立冲突的根源，这可以用 作一种预防治理模式之间对立冲突的方法。
冲突与 协同
公民社会的网络治理
政府的科层治理
新理 的需 治要
冲突与协同
冲突与 协同
企业的市场治理
图 1 新的治理需求: 三种治理主体的三种 治理模式的冲突与协同
对于“元治理”这一概念，目前学者的具体的表述很 少，只有英国著名学者杰索普 ( Jessop) 和荷兰学者路易 斯·慕利门 ( Louis Meuleman ) 对此作了一般性的表述。 “元治理”其原文为“metagovernance”，最早由杰索普在 1997 年创造出来 [3 ] ( P561 － 581 )，其意为“协调三种不同治理 模式以确保它们中的最小限度的结合”[3 ] (P7 ) 。后来，他把 “元治理”表述为:“治理条件的组织准备”，关涉的是“科 层治理、网络治理、市场治理三种治理方式的明智组合，
可见，“元治理”是个新创造出来的新词，其目的是 为了适应和满足公共事务管理中的一种 “新的治理需 求”———消除三种治理主体的三种治理模式之间产生的 对立冲突，促进三种治理主体的三种治理模式之间产生 的协同互补。
二、公共事务管理中的政府“元治理”的内涵 ( 一)“元治理”的主体 谁来负责“元治理”? “元治理”的主体是谁? 是政 府? 还是企业( 公司) ? 还是公民社会? “元治理”的角色 和职责只能由政府来承担，政府成为“元治理”的唯一主 体。为什么只有政府才能成为“元治理”唯一主体? 其原 因就在于: ( 1) 政府能够为不同治理模式之间的混合提 供基本规则，从而保证不同治理机制与规制的兼容性; ( 2) 政府拥有相对垄断性质的组织智慧与信息资源，可 以用来塑造人们的认知和希望，可以在不同治理模式之 间内部发生冲突或对治理有争议时充当“上诉法庭”，可 以为了由三种治理模式组成的系统整体的利益和社会 凝聚的利益，通过支持较弱一方或系统建立权力关系的 新的平衡; ( 3) 不同治理模式之间建立网络、谈判协商、 降低 干 扰，以及负面 协调等 等 都是 需要在政 府 “等级统 治的影响下”主导下才能进行; ( 4) 鉴于治理机制五花八 门，形形色色，以及因此需要建立适当的宏观组织能力， 处理影响深远的组织间关系变化而又不致破坏民族国
因此，20 世纪 90 年代以后，西方现代公共事务管
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理，已不再可能是建立在和依赖于单一主体的单一治理 模式，而是三者的混合协同。正如戴维斯和罗茨 ( Davis and Rhodes) 所说:“未来将不再依赖市场治理，或科层治 理，或网络治理，而是所有三者。其关键也不是管理合 同，或指导网络，而是当三者相互冲突、彼此破坏时，把 它们有效地组合起来。”[2 ]
[关键词 ] 科层治理; 市场治理; 网络治理; 元治理 [ 中图分类号 ] F20 [ 文献标识码 ] A [ 文章编号 ] 1004 － 518X( 2011) 08 － 0232 － 05 熊节春 ( 1972—) ，男，中南大学公共管理学院博士研究生，南昌大学公共管理学院 MPA 教育中心讲师， 主要研究方向为公共管理伦理; ( 江西南昌 330047) 陶学荣( 1946—) ，男，南昌大学 MPA 教育中心教授，南 昌大学行政管理研究所所长，主要研究方向为地方政府管理理论与实践。( 江西南昌 330047) 本文系国家社会科学基金项目“政策介入与社会拒斥: 乡村治理的博弈分析”( 05BZZ029 ) 阶段性研究成 果。
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家的基本一致性和完整性，发挥政府角色的作用就非常 必要; ( 5) 政府还能发挥“最后一着”作用，从而保证整个 社会的机构制度完整和社会凝聚力。由此可见，政府由 于其自身的特点和优势，必然成为“元治理”的主体，主 导新的“元治理”角色和职能。
( 二) 政府“元治理”的类型 政府 “元治理”的类型分为两类: 内部 “元治理” ( internal metagovernance) 与 外 部 “元 治 理 ”( external metagovernance) 。内部“元治理”是指发生在政府等公共 行政组织内部之间“元治理”，也是政府等公共行政组织 内部的“元治理”，要处理的是政府等公共行政组织内部 在运用三种治理模式时，可能产生的潜在的对立冲突和 协同互补。外部“元治理”是指发生在政府等公共行政组 织与社会之间的“元治理”，体现和反映的是“国家 ( 政 府) —企业—公民社会”之间的关系，要处理的是在政府 等公共行政组织在运用三种治理模式来处理“国家 ( 政 府) —企业—公民社会”之间的关系问题时，三种治理模 式之间产生的对 立冲突 和协同 互补。当然，内部 “元治 理”与外部“元治理”相互关联、相互影响。 ( 三) 政府在“元治理”中的作用 在“元治理”中，政府要发挥这样的制度作用 [6 ]: ( 1 ) 政府在社会治理体系中要发挥主导作用，要做社会治理 规则的主导者和制定者; (2 ) 政府要与其他社会力量合 作，通过对话、协作，共同实现社会的良好治理; ( 3 ) 要促 进社会信息透明，使政府和其他社会力量在充分的信息 交换中了解彼此的利益、立场，从而达成共同的治理目 标; ( 4 ) 政府要做社会利益博弈的“平衡器”，避免社会各 阶层因利益冲突而损害治理协作。 ( 四) 政府“元治理”的基本策略 政府作为“元治理”的主体，需要协调三种治理主体 的三种治理模式可能产生的对立冲突，促进三种治理主 体的三种治理模式可能产生的协同互补，同时多种因素 影响政府“元治理”的可行性和有效性。这使政府“元治 理”面临很大的不确定性。为此，作为“元治理”政府要采 取如下的基本策略: 一是把三种模式连接起来并管理好它们之间的“关 联”。这是政府“元治理”首要策略。一种模式( 政府的科 层治理) 可能用来解决实际冲突，另一种模式 ( 公民社会 的网络治理) 可能用来发现更多思路方法。政府的科层 治理可以用来激活公民社会的网络治理的开始，也可用 来结束公民社会的网络治理。企业的市场治理可以用来
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公共事务管理中政府“元治理”的 内涵及其启示
■熊节春 陶学荣
自 20 世纪 90 年代以来，西方公共事务管理，不再是建立在和依赖于单一主体的单一治理模式，而是政 府科层、企业市场和公民社会网络三种治理模式的混合协同。由此，消除三种治理模式的对立冲突，促进三 种治理模式的协同互补本身成为一种新的治理( 治理的治理即“元治理”) 需求。政府由于其自身的特点和优 势，成为新的“元治理”的唯一主体，主导了新的“元治理”角色和职能。我国是一个政府主导型社会，西方政 府主导新的“元治理”的角色和职能对我国政府治理改革有着一定的启示。
二是维持好三种治理模式的“开合”。这是政府“元治 理”第二个基本策略。这一策略与政府“元治理”的时段性 有关系，体现为不同时段“开合”( switch) 不同的治理模 式。当公民社会的网络治理模式导致的是“无休止商谈” ( never － ending talks) 时，就开启政府的科层治理模式。当 政府的科层治理模式无法让利益相关者就某一问题的界 定广泛接受，就开启公民社会的网络治理模式，通过利益 相关者之间的对话来取得共识。这就要求政府进行“元治
典型不足而无法独自解决现实中的越来越复杂的问题， 都出现了“制度性失效”( institutional void) 。为此，公共事 务管理出现了政府、企业和公民社会分别运用科层、市 场和网络三种治理模式共同参与而形成的公共事务管 理“三足鼎立”景象。正如《壳牌全球愿景规划———2050 年》( SHELL GLOBAL SCENARIOS TO 2025) 所说: 世界将 是三个“乌托邦”( utopia) 共存的世界: 以国家为中心 ( a state centric world) 的“乌托邦”世界，以公民社会为中心 ( a civil society centric world ) 的“乌托邦”世界和以市场 为中心( a market centric world ) 的“乌托邦”世界。