农村金融法制化：国际经验与启示

农村金融法制化：国际经验与启示

王煜宇2011-10-17

摘要：发达国家的转型经验表明农村金融法制化是使农村资金高效转化为农村生产资本、加快农村经济发展、实现城乡统筹的必由之路。作为调整处于现代农村经济核心的各种金融主体、金融活动及其相互关系的法律规范的总称，农村金融法律制度具有政策性、合作性、保障性等显著特征。中国农村金融问题的解决，必须充分意识到法律制度在权利配置和市场培育中的基础地位和核心作用，逐步将农村金融真正纳入法制轨道；必须在把握农村金融法律制度本质特征的基础上，突出政策性金融法律制度、合作性金融法律制度和农业保险法律制度在整个制度体系中的主体地位，注重法律制度供给的均衡性、整体性和协调性，警惕市场化冒进的潜在威胁。

关键词：农村金融，法制化，本质特征，制度体系，国际经验

农村金融问题是转型期中国经济社会发展不可逾越的关键问题。自1979年2月农业银行恢复以来，中国已经进行了30余年的农村金融体制改革。2004-2010年连续7个中央1号文件更是持续强调了农村金融问题的现实性、重要性和紧迫性。令人遗憾的是，新一轮针对农村金融的密集调控收效甚微*，新型农村金融机构已经表现出明显的“弃农”倾向，甚至开始沦为地方政府的融资工具，农村资金依然短缺，农户融资依然困难，农村金融问题依然严峻。其原因在于，现行以市场化为基本方向的农村金融调控虽然名为“制度创新”，但其“政策+暂行规定”的运作模式缺乏对调整对象的深入分析和全面把握，实质上并没有脱离计划金融“简单行政命令”的窠臼，急功近利、积重难返。中国农村金融问题的解决，必须立足长远，冷静谋划，对症下药；必须充分意识到法律制度在权利配置和市场培育中的基础地位和核心作用，逐步将农村金融真正纳入法制轨道。尽管法学界以“农村金融法并不是一个传统意义上的法律部门”为由长期将其置于研究视野之外，但发达国家的实践表明，农村金融法制化是使农村资金高效转化为农村生产资本、加快农村经济和现代农业发展、实现城乡统筹的必由之路。

一、农村金融法制化的国际实践

发达国家已经建立了成熟完善的农村金融法律体系，在这一体系中理论研究和立法实践相得益彰。在理论上，从20世纪六七十年代开始，农村金融法制化日益成为法学和金融学的研究热点，学者们普遍认为农村金融的弱质、低效和风险需要专门的法律制度加以激励和约束；法律对于金融特别是农村金融的健康成长具有决定性作用，法律滞后是转型的发展中国家金融抑制的根源。在立法上，不论普通法国家还是大陆法国家，不论实行民商合一还是民商分立，发达国家普遍都通过农村政策性金融法、农村合作性金融法、农业保险法等专门的成文农村金融法（RuralFinancialStatutes）引导培育农村金融主体和农村金融市场（见表1）。其中，美国、法国和日本的经验尤为值得借鉴。

（一）美国的农村金融法制

美国城乡经济高度市场化、一体化，农村金融主要支持农业领域。美国农业人口不足3010，但农业却高度发达，这与美国政府高度重视农村金融、建立了一套完善的农业金融法律制度密不可分。尤为是美国联邦制的政治体制与判例法的立法传统并没有成为其农村金融法制化的障碍。美国的农业金融法律制度体系以联邦《农业信贷法》和《农业保险法》为主干。

《农业信贷法》自1916年颁行至今历经多次修正，在不同阶段发挥了不同的制度功能，堪称农村金融立法“与时俱进”的典范。《农业信贷法》（1916）是美国第一部农村政策性金融法令，依据该法成立了联邦土地银行（FederalLandBanks）和国家农地协会（TheNationalFarmLandAssocia-tions），作为联邦土地银行的地方机构，国家农地协会大多设有代办处，由此形成了遍布全美的营业网络。联邦土地银行实行股权所有制，创立初期资本金完全由联邦财政部购买该行股票方式来提供。除了土地银行和协会自身所有的不动产外，政府免征其他一切税收，使土地银行经营成本相对较低，利率水平相应较低。1947年，联邦土地银行将政府股本归还给政府，全部股份由借款人持有，成为合作金融性质的农业信贷机构。《农业信贷法（1923）》依然是一部农村政策性金融法，依据该法成立的联邦居间信贷银行（FederalIntermediateCreditBanks）下属生产信贷合作社

（ProductionCreditAssociations）和农村办事处以及一些分支机构构成美国农业生产信贷体系，为农场主提供动产抵押的中短期农业贷款。联邦居间信贷银行主要扮演农业贷款的“批发”机构，不直接对农场主贷款，也不经营一般银行业务，生产信贷合作社借得资金后负责对农业生产者会员（农场主）发放中短期生产贷款并承担风险，充当农贷的“零售”机构。生产合作社购买了银行的股票和股权证后银行归生产信用合作社所有。生产信用合作社实行股权所有制，借款人须拥有相当于借款5%～10%的合作社股金或股权证，生产信贷合作社资金主要来源于将借款人的票据向联邦中期信贷银行申请贴现或借款。其股本最初由政府提供，1968年将政府资本全部退还。

表1：主要发达国家的农村金融法制化简表

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当农村合作金融系统在政策性金融法律制度支持下逐步建立之后，《农业信贷法（1933）》颁行的目的则是推进农村合作金融发展。依据该法美国建立了农村合作银行系统，它由13家农村合作银行构成，12个农业信贷区各设一家，外加中央合作银行。所有合作银行都是独立的经济实体，实行独立经营、独立核算、自担风险，经营决策由理事会决定。理事会由认购合作银行普通股股票的合作社成员组成。区合作银行的主要职能是对农业合作社添置设备、补充营运资金、购人商品等提供贷款和咨询服务；中央合作银行是联邦土地银行和联邦中期信贷银行系统所没有的机构，主要任务是向各农贷区合作银行提供资金、办理清算、参与各合作银行的大额贷款或独家为业务范围超出一个信用区以上的大合作社提供设备贷款、营运资金贷款和商品贷款等金融服务。中央合作银行理事会由13名理事组成，12个农业信贷区各推荐一名理事，政府指派一名理事长。合作银行最初资本金全部由联邦政府提供，其后合作银行也将政府资本全部归还。这样一来，随着支持和保护农业生产和农民利益的合作性银行（联邦土地银行、联邦中期信贷银行、合作银行）相继在全美12个农业信贷区（FarmCreditDistrict）成立，在联邦政府的农业信贷管理局（FarmCreditAdministration）和联邦农业信贷委员会（FederalFarmCreditBoard）的指导、监督和管理下，美国建立了由政府、行业自律协会、资金融通清算中心和互助保险集团构成的目标一致、职能各异、相互独立、互为一体的农村合作金融管理体系。1980年《农业信贷法修正案》要求合作银行为农产品出口提供金融服务和资金便利。1985年《农业信贷法》适应金融业重组和购并的总体发展趋势，达到节约成本和提高市场竞争力的内在要求，实现由专业化、条块化向区域化、综合化发展的转变。此时，农户信贷制度在保持合作性金融性质的大前提下发生了结构性的变革。2009年《农业信贷法》则为农业纠纷调解项目提供专门财政拨款，以帮助解决农场主、债权人及农业部相关机构之间的贷款纠纷和行政争议，美国的农业信贷展现出从立法到司法全面独立的趋势。

各发达国家在工业化进程中都高度重视农业保险制度建设，转移和分散农业经营风险损失，为金融机构服务于农业提供保障。美国的农业保险制度是其农村金融制度的重要构成部分。1938年之前美国没有农业保险法规，政府对农业保险没有干预，完全由市场主导的商业保险公司经营，从19世纪末20世纪初到20世纪30年代多家商业保险公司多次涉足农业保险却无一例外失败。美国1938年颁布了《联邦农作物保险法》，为农作物保险的目的、性质、原则、开展办法和机构设置等提供了法律保障，并据此成立了联邦农作物保险公司，归农业部领导，美国进入完全由国家经营农业保险的阶段。1980年美国修订了《联邦农作物保险法》，法律规定对投保农民和商业保险公司进行农业保险补贴，前者补贴保险费，后者补贴经营管理费用。在此法律作用下，私营商业性保险组织重新进入农业保险市场。1994年联邦政府建立了巨灾风险保障制度，推出福利性农业计划，根据其赔付率过高等相关问题进行了修订，由此产生了《克林顿农作物保险改革法》，从而使得农业保险法律制度得到进一步完善和巩固，并为政府组织退出农业保险市场做准备。1996年联邦农作物保险公司从农作物保险的原保险市场退出，由私营商业保险公司经营或代理农业保险的原保险业务，政府提供财政补贴（包括保费补贴、经营费用补贴和税赋优惠）、提供再保险兜底支持，做到了市场与政府的有效结合。

（二）法国的农村金融法制