浅析加拿大土著民族自治政策

浅析加拿大土著民族自治政策
——因纽特人自治的努纳武特地区的建立的启示
一、努纳武特地区概述
（一）努纳武特地区简介
努纳武特（Nunavut），在当地原住民因纽特语中意指“我们的土地”，是加拿大13个一级行政区中三个地区中的一个，也是加拿大所有的一级行政区之中最晚成立的一个、面积最大的特别行政区，是在1999年时由原本西北地区的东部分割而出（如图一）。

1999年4月1日，加拿大东部北极地带的努纳武特行政区正式宣告成立。

努纳武特面积约为避免200万平方公里，包括有陆地，河流和冰川。

人口稀少，只有27000人左右，分布于是26个小社区，这里85%的居民是因纽特人。

生活在努纳武特地区的因纽特人在经过30多年的努力后，终于在这一天实现了自己的和平梦想，因此是个在原住民权利争取运动中产生的行政区。

图一：努纳武特地区图
（二）努纳武特地区因纽特人
加拿大原有10个省、2个地区。

20世纪末，西北地区被一分为二，努纳武特（Nunavut）是其中的一个地区。

这个地区的面积相当于两个不列颠哥伦比亚省的面积，但人口只有26665人，其中土著民族22720人，包括印第安人95人、梅蒂斯人55人、因纽特人22560人①。

也就是说，有一半因纽特人居住在这里，成为努纳武特地区人口最多的民族。

因纽特人（意为“真正的人”），旧时称他们为爱斯基摩人（意为“吃生肉的人”）。

20①2001 Census Aboriginal Population Profile,载http://www.12.statcan.ca.
世纪80年代，加拿大政府尊重其意愿，正式改称为因纽特人。

全世界有十几万因纽特人，加拿大就有45000多人。

除加拿大外，俄罗斯、丹麦和美国的阿拉斯加也分布有因纽特人。

在过去，狩猎是因纽特人最主要的生活方式。

他们的社会是以狩猎为基础的，没有大的政治单位，只有由几个家庭组成的小型狩猎组织。

因纽特人既没有氏族，也没有部落，所以是世界上少有的没有经过氏族部落发展阶段的民族。

对于因纽特人究竟何时出现在加拿大有不同的观点：一说是15000年前；另一说是5000 年前。

但对于因纽特人来源的观点却是一致的，即因纽特人与印第安人通过西伯利亚的白令海峡进入现今的加拿大。

因纽特人在加拿大分布很广，从西部的真空地区到东部的纽芬兰省。

由于这些地区都在北极圈附近，所以各地因纽特人的风俗习惯和物质文化很相近。

居住在加拿大的因纽特人虽然讲不同的方言，但他们彼此能沟通。

不仅如此，全世界的因纽特人都能相互对话，而且还召开了“因纽特人环北极大会”。

至于因纽特人语言的系属问题，则存在不同观点。

因纽特人有两种文字：一种是以罗马字母为基础的文字；另一种是音节文字。

加拿大设有因纽特语的广播机构，因纽特文的报纸、杂志和学术机构，还有因纽特文化学院、因纽特语言委员会、因纽特人文化学会等。

（三）努纳武特地区因纽特人的自治
当17世纪法国和英国先后在加拿大建立殖民地时，因纽特人已经在这个地区生活了几千年。

加拿大的北极圈地区原属于哈得逊湾公司（Hudson's Bay Company）。

1870年，公司把该地区出让给加拿大政府，成为加拿大西北特区（The North-West Territories）的一部分，因纽特人正式成为加拿大的少数民族之一。

在因纽特人成为加拿大公民之初，加拿大政府曾经承诺给予因纽特人更好的社会和经济福利，但随后实行的民族政策中并没有贯彻这一点，从而导致了当地社会、文化和经济的分化，其影响一直延续到今天。

1966年，加拿大政府委员会提出把努纳武特地区建成因纽特人的自治区，这一想法在1976年得到因纽特人政治团体的赞成。

在1976年，加拿大因纽特团结组织（Inuit Tapiriit Kanatami）开始与联邦政府争取，并且在1982年时透过公投获得支持，1993年时国会签署《努纳武特法案》（Nunavut Act）与《努纳武特领土声明协议法案》（Nunavut Land Claims Agreement Act）确立行政区的建立，并且在1999年时正式成立具有原住民自治性质的独立行政区划。

1999年4月1日，努纳武特地区正式成立，这是自1949年纽芬兰加入加拿大以来的50年中加拿大最大的一次政区调整，也是因纽特人长期寻求民族区域自治的成果。

2001年，拉布拉多因纽特人协会与联邦政府和省政府就拉布拉多因纽特人诉求的解决达成了原则性协议，即《拉布拉多因纽特人土地所有权协定》（Labrador Iniut Land Claims Agreement）。

该协定确认因纽特人有组建自治政府和起草自治政府宪法的权力，并要求《拉布拉多因纽特人宪法》（Labrador Iniut Constitution）必须获得2/3以上人口的通过，且在《拉布拉多因纽特人土地专有权协定》签署生效后才能生效。

2002年1月，《拉布拉多因纽特人宪法》获得努纳武特地区公民的公决。

2003年，因纽特人与政府达成了最终的《拉布拉多因纽特人土地专有权协定》，并于2005年1月22日正式签署生效，与此同时生效的还有《拉布拉多因纽特人宪法》。

二、加拿大土著民族自治政策的演进
（一）加拿大土著民族自治政策的背景
在欧洲“发现”新大陆之前，北美土著民族有自己的氏族、部落、部落联盟和初始状态的自治政府。

欧洲人来到新大陆后，土著自治权利日益受到外来力量的干涉而被逐渐侵蚀。

加拿大土著民族与其他地区土著民族一样，由于受到外来殖民势力的侵扰，其正常的社会秩
序被打乱。

特别是1867年加拿大联邦成立后，联邦政府继承了英王对“印第安人及保留给印第安人的土地”的权力，长期推行同化与镇压相结合的民族政策，极力压制和否认印第安人的自治权利，使土著民族的自治力量逐渐削弱。

70年代以后，加拿大国内形势发生了重大变化。

法裔人口占多数的魁北克省在政治经济领域发生重大变化，即所谓的“平静革命”。

1968年，针对各族裔的多元主义要求，联邦参议院设立“皇家双语与二元文化委员会”，调查各族裔的状况。

在这种形势下，加拿大总理皮埃尔·特鲁多于1971年宣布，联邦政府接受皇家双语与二元文化委员会的建议，将“双语结构内的多元文化主义”作为处理民族事务的国策。

这是加拿大建国一百多年来第一项成文的综合性民族政策。

1982年，多元文化主义政策被写进宪法。

1988年7月，《加拿大多元文化主义法》生效。

该法明确阐述了联邦政府的多元文化主义政策，于是，随着多元文化主义政策的确立和实施，加拿大政府开始调整土著民族政策，着手解决土著自治问题。

（二）加拿大土著民族自治政策的制定
为了重新掌握自治的权利，土著民族进行了长期斗争。

二战后他们要求自治的呼声更是日益高涨。

各省与各地区土著组织展开了积极的活动，纷纷提出本部族自治计划，其中最突出的一个例子就是因纽特人建立努纳武特行政区的长期斗争。

1973年，加拿大因纽特人兄弟会代表整个西北地区所有因纽特人提出建立独立的努纳武特行政区，后由于各个部族之间的分歧而撤回。

1977年12月，该土著联盟代表东部和中部极地土著民族再次提出建立努纳武特的建议。

他们要求该行政区具有准省地位，对司法、教育、住房、土地开发和野生动物保护等方面有管理权。

正值土著民族自治浪潮汹涌彭湃之时，加拿大宪法归国。

1982年，《人民权利与自由宪章》获得通过。

这个加拿大政治方面的历史性进展标志着土著民族政策重大转折的开始，有力地推动了土著自治政策的制订与实施。

首先，加拿大1982年宪法以根本法的形式确认了各土著民族的“已有权利”和“条约权利”，为他们日后争取自己的权利特别是土著自治权利的斗争提供了宪法保证。

从此以后，土著民族开始走上通过宪法谈判争取自治权利的新的斗争道路。

此外，宪法确认梅蒂人和因纽特人为土著民族，改变了他们的权利长期遭到忽视和压制的局面，梅蒂人和因纽特人从此可以争取自身的合法权利，为土著民族自治运动注入了新的活力②。

80年代以来，加拿大土著民族争取权利的斗争日益集中于土著自治。

土著权利与土著民族的自治被认为是同义语。

”这样，随着土著组织的宣传和游说，土著自治观念日益深入人心，终于促使加拿大联邦及各省政府于90年代改变了态度。

在1990——1992年的夏洛特城宪法会议上，加拿大政府正式承认了土著自治权利，使加拿大土著政策有了一个新起点。

这次会议于1992年达成夏洛特城协议。

协议修改了1982年宪法第35条第一款，增加了土著民族拥有在加拿大内部实行自治的“固有权利”的内容，并指出土著民族的固有权利应与承认土著政府作为加拿大三级政府之一的规定相一致。

另外，第一条第三款规定了“固有权利”的范围，还对土著民族合理组成之立法机构的权利范围作了界定，其范围包括：(1)保护和发展土著民族语言、文化、经济、土著地位、机构及传统；(2)维持、巩固和加强他们与土地、河流及环境的关系，以便根据本民族的价值观和优先考虑决定和控制社会发展并确保社会团结一致③。

总之，夏洛特城协议包括了加拿大历史上关于土著问题的最为全面的一系列改革建议。

②Dave De Brou，ed．Documenting Canada：A History of Modem Canada Documents[M]．Saskatoon：Fifth House Publishers，1992．
③Thomas Isaac．”The Concept of the Crown and Aboriginal Self—Government[J]．”Canadian Journal of Native Studies，1986．
固有的自治权利得以确认，土著政府被描绘为加拿大三级政府中的一级，土著民族的“语言、文化、经济、土著地位、土著机构及传统”要得到保存。

这样，经过土著民族近20年的努力，土著民族自治由1980年代初期一个有争议的问题变成90年代为人们普遍接受的加拿大政策。

可以说，1992年夏洛特城协议为土著民族自治运动的兴起奠定了基础，从而大大加速了土著民族自治的进程。

（三）加拿大土著民族自治政策的实施
加拿大土著自治政策的制订进程缓慢，其实施更是举步维艰。

因为这涉及到加拿大社会方方面面的各种关系，诸如联邦与土著民族、省政府与土著民族、省政府与联邦政府及土著民族各部族之间等。

这种关系涉及范围之广、影响之深，令人难以想象。

不过，土著民族并没有因此却步，加拿大政府也作出了各种努力，终于使土著自治一步一步地取得了进展。

土著自治运动在经历了早期的尝试和种种努力之后，在90年代蓬勃发展起来。

仅1993年一年，加拿大政府就与土著民族签订了四个终结性自治协议：（1）Teslin Tlingit议事会自治协议；（2）Champagne与Aishihik第一民族自治协议；（3）Nacho Nyak Dun第一民族自治协议；（4）Vuntut Gwitchin第一民族自治协议(上述协议都于1995年生效)④。

1995年，加拿大政府公布了(1995年联邦土著自治政策指南》，对土著自治中的众多概念进行界定和规范，提出了土著自治框架，并对自治谈判的程序作了详细规定。

这个文件成为土著自治谈判的指导性文件，加速了土著自治进程。

1995年以后，加拿大政府处理土著自治问题的速度明显加快。

在1997年和2001年之间加拿大政府分别于多个土著民族签署了相关的自治协议。

土著自治方面迄今为止最重大的进展是“努纳武特”的建立。

1990年10月，西北地区政府与努纳120武特土著联盟签订协议，决定建立一个独立行政单位。

1992年11月，东部极地因纽特人投票决定分割西北地区，将东部极地变成一个独立管理的行政区——努纳武特。

在努纳武特大约20，000居民中，17，500人为因纽特人。

许多人把努纳武特的建立视为土著自治的大胆尝试。

1993年，在与土著民族进行长期协商后，加拿大政府通过了《努纳武特法》，决定于1999年建立努纳武特地区，组织地区政府并相应地修改有关法律。

该法规定了即将成立的努纳武特地区的地理范围，行政、立法与司法机构的组成、任期和权限，以及过渡时期努纳武特与西北地区的关系等。

1999年4月。

1日，加拿大政府与因纽特人合作完成了所有筹备工作，正式建立加拿大第13个省级行政单位，努纳武特地区(面积约200万平方公里)。

努纳武特政府由普选的19人(其中15人为因纽特人)组成立法委员会管理，因纽特语为主要工作语言。

现在看来，加拿大土著自治经过长期广泛而深入的讨论，已逐渐为广大公众所熟悉，也日益得到政府认可，成为加拿大土著民族政策的主要内容，而且土著自治政府在一些地区和部族已经建立，并在实践中取得了相当大的进展。

随着土著自治政策的制订及实施，土著民族有权控制和影响与自身利益密切相关的领域，土著民族将在自治的基础上按照本部族的特点寻求不受外来侵扰的管理内部事务的新方式。

三、加拿大土著民族自治政策存在问题（因纽特土著民族自治）
无可否认，二战后加拿大土著自治政策的实施还存在着诸多问题与矛盾，制约着土著自治政策进一步发展，在这些矛盾与问题的影响下，土著自治进程自然不可能一帆风顺。

（一）土著民族自治权利的界定存在分歧
联邦政府所谓土著自治具有以下原则：固有自治权利是已经存在的土著权利，它们在加
④丁见民：《二战后加拿大的土著民族自治政策及存在问题》[J]，山东师范大学学报(人文社会科学版)，2007年（52）
拿大宪法中已经得到承认和确定；自治将在现有的宪法框架下实施，加拿大所确认的土著自治并不意味着具有国际意义上的主权，土著民族仍然是加拿大公民；《加拿大权利与自由宪章》就像它适用于其他各级政府一样，也完全适用于土著政府；在相关各方达成一致的情况下，自治权利将受到1982年宪法第35条的保护；联邦、省和地区与土著政府法律必须保持一致；在谈判自治协议时所有加拿大人的利益都应得到充分考虑；土著自治政府的重建将使土著民族重新把握自己的命运并作为加拿大联邦中的一员而行使权力。

除了坚持上述原则以外，加拿大政府还极力推行市政型土著自治模式，即土著自治政府相当于地方各市，从属于联邦和省政府，其权力范围也基本与各市一样。

早在1973年，联邦政府曾公布了一份关于土著土地赔偿的声明，该文件就只允许部落“享有与加拿大城市管理委员会一样的由联邦政府赋予的权利”。

1987年，《土著自治政府：涵义何在?》的政府文件问世。

它明确指出，“这些谈判必须与以社区为基础的土著自治政策相一致，尊重已有的宪法原则和政府惯例。

”事实上，1984年《克里一卡斯纳皮法》的签订就是依据这些原则实现的。

根据协议所创立的克里人自治政府是市政型结构，从属于魁北克省。

克里人只能在上级政府具体赋予他们权力的公共领域立法，仅拥有有限的创议权和豁免权。

他们要求建立的自治政府应该是与省政府处于同等地位并构成政府结构中惟一而又独特的一级，自治政府应拥有对土著社会事务的控制权。

这些自治权利不是由联邦政府赋予的，也不是由加拿大法律创造的，而是反映了一种源于造物主的土著固有权利。

正如土著组织第一民族
大会领导人奥威德·莫科瑞迪所说：“自治意味着我
们有权控制自己的生活，并管理本民族的日常事务，
而不必被要求如何做
（二）公众对土著自治的支持力度不够
公众支持最多的是较为温和的模式，即46％的人支持土著政府行使与城市相似的权力；有15％的人赞成土著社会行使各省所拥有的权力(如控制卫生、教育及自然资源)；只有11％的人支持土著民族作为真正的主权政府，拥有和联邦政府同样的权力。

从上述数字可以看出，相当多加拿大人反对土著自治。

而大多数支持者在面对具体的土著自治目标时，特别当土著自治可能触及其利益时，态度就会动摇。

例如，土著事务皇家委员会在1996年要求，以后15年内每年拨款10到20亿加元作为政府未来投资用于土著政策实施。

在委员会调查报告公布后虽有60％的人支持委员会的政策建议，但其中54％的人后来都在这个问题上止步退缩了。

（三）城市土著人口的自治问题尚未得到妥善解决
二战后，加拿大土著人口城市化进程加快，城市中的土著民族不断增加。

据1986年统计，加拿大主要城市土著人口及所占比例如下：多伦多32，955人，占1．0％；温哥华32，035人，占总人口的2．3％；温尼皮格28，320人，占4．4％；埃德蒙顿27，950人，占3．7％；蒙特利尔22，700人，占0．8％；加尔加里15，245人，占2．2％；渥太华13，593人，占1．6％；萨斯卡通10，015人，占4．8％；里贾纳8，610人，占4．5％；维多利
亚6，340人，占2．5％。

到1991年，大约525，000名注册印第安人中，有60％居住于保留地。

但如果将非条约印第安人，仅有36％的土著人口居住于保留地。

但加拿大土著自治政策的对象仍然局限于居住在保留地的土著民族。

联邦印第安事务部在1980年代公布了土著自治谈判原则，其中很明确的一条就是，政府只与有保留地或通过土地赔偿而获得土地的土著社区进行自治谈判。

城市土著民族问题还远远没有得到政府应有的重视。

对于城市土著人口来说，联邦政府对他们的漠视是极为不公平的，也是战后土著民族
自治政策的一个显而易见的问题。

毫无疑问，第二次世界大战以后的加拿大在推行土著民族自治政策上取得了重大的进展，但即便是在这个以多元文化主义为国策的枫叶之国，争取土著民族权利的斗争还有很长的路要走。