对我国国有资产管理体制改革的思考

［ 文献标识码］Ａ
［ 文章编 号 ］ １００９－ ００６１（ ２００８）
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上升幅度最为明显， 即 使是民营经济十分发 达的福建和浙江， 国有 资产总值也在稳步增 加， 并未因国有资产体 制改革而导致资产总 值的大幅缩水。
然而时至今日， 我 国国有资产管理机制
目的成就。但是， 在建
［ 关键词］ 国有资产； 管理体制； 激励机制
［ 摘 要］ 改革国有资产管理体制， 是深化经济体制
改革的重大任务， 随着十六大以来我国国有资产管理体
制发展方向的逐步确立， 相关法规逐步出台， 我国新国有
资产管理体制框架已初具雏形， 监管也初显成效， 但是该
体制仍存在诸多矛盾有待解决。本文对此进行了探讨。
管理新体制仍存在一些理论与实际问题亟待解决， 业未来的发展有着十分重要的意义。
诸多操作性问题仍需进一步明确， 如国有资产流失
二、国外国有资产管理体制借鉴
问题一直饱受诟病， 国有资产管理模式也备受质疑。
国有资产是企业产权的一种重要类型， 在世界
国有资产是国有财产中的一部分， 是归全体劳 各国普遍存在。但由于我国的社会主义性质， 国有资
（ ２） 德国的国有资产管理。德国属于联邦制国 家， 在其国有资产管理体制中， 财政部处于核心地 位 。财 政 部 负 责 审 批 国 有 企 业 的 成 立 、解 散 、合 并 、 股份购买与出售等重大资产经营决策措施， 规定 国有企业必须向政府提交的资产经营计划， 如销 售、投资、财务、人事计划等、并以股东身份负责选 聘联邦一级主要国有企业监事会成员， 以及管理 有关企业资金供给方面的事务。财政部仅以出资 人的身份对企业行使管理权， 即按照法人治理结 构规定， 通过选派自己的人选进入企业监事会， 这 些人选一般为私人企业董事或经理， 由其代理政 府行使企业管理； 企业的经营绩效主要是用市场 指标来评价， 而不是以实现政府政策目标所做出 的贡献来评价。同时， 政府也不绝对要求企业按照 政府制定的目标组织经营， 而是希望国有企业在 与私营企业的市场竞争中求得生存与发展。
２、“三层”管理模式。“三层”管理模式是在政 府与国有企业之间设立国有资产营运机构来进行 管理， 这种模式较适用于国有企业较多， 竞争性产 业比例较高和国有资产规模较大的国家。目前， 新 加坡、意大利、英国等国采用这种模式。
（ １） 意大利的国有资产管理。意大利对国有资产 的管理分为三个层次。首先， 由政府专门的委员会制 定控股公司 的 政 策 目 标 、检 查 计 划 的 执 行 情 况 、审 查 控 股 公 司 提 出 的 国 家 拨 款 申 请 、协 调 政 府 不 同 部 门 的 政策等； 其次， 成立了政府专职管理国家参与制企业 的机构— ——国家参与部。国家参与部对企业的人事任 免、监督等活动进行管理和协调； 最后， 由意大利的三 大国家控股公司伊里公司、埃尼公司和埃菲姆公司， 负责管理国家拥有的企业股份， 督促国家参与制企业 执行政府指示， 指导、协调企业的投资、经营和生产活 动， 向企业提供必要的财政支持和人才、技术服务， 并 通过控股公 司 购 买 或 出 售 企 业 股 份 、行 使 股 权 ， 确 保 国有资产的保值、增值。
变化， 不断探索， 随着一系列改革措施的出台， 新的 体制进行了批评。因此有必要对传统的国家所有、
国有资产管理体制框架已初具雏形， 国资监管初显 政府管理国有资产的模式进行彻底反思和变革， 以
成效， 企业效率也明显提高。但是， 近年来对国有资 适应新的发展环境， 充分发挥国有资产的经营功
产管理新体制的探索并不尽如人意， 当前国有资产 能， 进一步提高其保值增值能力， 这对我国国有企
（ ３） 英国的国有产权管理。英国政府对国有产权 的管理采取了比较简单的方式， 这和英国国有资产的 状况有着密切的关系。由于撒切尔夫人时代实行了大 规模的私有化， 英国国有资产的规模较小， 且主要集 中于公益性和自然垄断性的领域， 例如水务、电力、燃 气 、电 讯 等 。 英 国 的 国 有 资 产 主 要 是 由 贸 易 和 工 业 部 与财政部负责监管， 国有企业的自主权较大， 能够及 时根据市场状况做出决策。政府的管理主要表现在人 事任命和公司经营业绩汇报方面， 政府部门主要通过 外部审计、行 业 协 会 监 督 等 措 施 进 行 监 管 ， 而 不 会 过 多参与公司经营性的内部决策。
三、对我国国有资产管理体制改革的建议 鉴于我国的社会主义性质和国有资产管理体制 的种种内在矛盾， 在借鉴发达国家相关经验的基础 上， 本文提出如下对国有资产管理体制改革的建议： １、条件允许的情况下实现国有资产产权构成多元 化。在保持国有资产控制力的前提下， 国有资产产权 多元化不会弱化国有资产， 反而会增强国有资产的控 制力。企业多元化产权结构， 是现代企业制度与企业 发展的必然要求。多元化的产权有利于加强企业的监 督力度， 避免经理层的无所作为， 确保企业的股东利 益最大化目标。实践证明， 企业多元化产权结构， 使得 现代企业制度获得强有力的生命， 为企业适应时代发 展开辟了治理结构的最佳路径。当前国有企业必须在 产权构成上实行多元化结构与重组， 只有这样才能保 证国有企业保持活力， 更加合理地配置有效资源， 增 强国有资产在国民经济中的控制力和市场竞争力。 ２、严格依法管理国有资产。加强对国有资产管理 的立法并严格执行， 是西方发达国家在国有资产监督 管理方面的一个共性。西方发达国家针对国有企业和 国有资产制定了专门的法律， 如新西兰的《国有企业 法》、挪威的《公共有限公司法》等。西方发达国家依法 设立国有企业， 以法律形式明确政府与企业的权责利 关系， 界定了各自行权的范围， 避免了政府不当干预， 确保了国有企业的独立地位和经营自主权， 有利于改 革的顺利进行， 也有助于社会环境的稳定。依法管理 国有资产限制了政府的过度干预。同时， 多数国家都 要求国有企业依法接受外部审计和国家审计， 并以法 律保证监督的独立性， 确保国有资产的保值增值。 ３、分类管理。国外的分类管理主要针对企业性 质和企业股权的多少来实行管理的。按照竞争性与 非竞争性的不同， 对不同类型的国有资产， 制定不同 的法规， 采用不同的经营方式， 设置不同的机构进行 管理， 以实现不同的目标。如法国将国企分成三类， 对非法人的公用事业和从事工商行政管理的公共事 业机构， 按行政管理规则进行管理； 对国家全部持股 的公用事业和其他企业， 经营活动服从市场规则； 对 国家持有部分股权的股份公司， 国家地位与其他股 东一样， 按股份行使表决权。当然， 在特殊情况下， 也 不排除执行国家的其他目标。对国有资产分类管理， 明确不同的追求目标， 有助于增强管理的针对性， 也
争压力。即便如此， 根据国研网的数据， 虽然我国国 主导者看， 主要有以国家专职国有资产管理部门（ 控
有企业总数不断减少， 国有资产总值却持续增加， 股机构） 为中心的意大利管理模式， 又称为“三层”管
２００６ 年已达到 ２７７３０８．１ 亿元， 而当年度的国内生产 理模式； 以国家财政部为核心的兼职管理模式， 代表
［ 作者简介］ 杨立春（ １９８０．３－ ） ， 男， 复旦大学经济学院 ２００７ 级博士生， 江苏省社会科学院经济研究所助理研究员。研究方向： 区域经济， 公共财政。
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国有资产以《政府公司控制法》为基础， 由财政部 负责管理； 处于行政服务性、非盈利性国有资产则 以《美国联邦财产和管理法》为基础， 由美国行政 服务总局负责管理。政府通过有关部门的行政指 令确定企业投资规模与方向； 利用价格、税收等经 济手段对企业活动进行调节； 由国家派遣监督员或 监督团， 对企业实行财物监护； 同时， 政府还有权决 定企业的劳动人事、产品定价及利润分配制度， 以 确保国家对企业发展及分配方面的决定权。此外， 在美国还有大批国有企业被出租给私人垄断组织 自主进行生产经营， 政府除委派代表参加企业董事 会外， 还在开发新技术过程中指导企业工作， 并向 国有混合公司提供固定资本和流动资本， 承担研究 失败的风险， 鼓励企业参与市场竞争。
动者所有， 交由国家机构共同占有的具有增值性、流 产所覆盖的范围以及在国民经济中所占的比例要远
动性的资产。随着社会主义市场经济体制的逐步建 大于西方国家源自文库西方国家的国有资产主要分布在基
立和完善， 市场公平竞争环境日趋形成， 非国有经济 础设施、公用事业和自然垄断部门以及一些关系国
比重日益扩大， 国有经济的发展面临越来越大的竞 防安全的战略性领域。在国有资产管理模式方面， 从
从国外国有资产管理体制的实践来看， 主要有以 下几点经验值得我国国有资产管理改革作为借鉴： 一 是政府对企业不必管理过多过细， 通过设立专门的国 有资产管理机构， 管好主要的方面即可， 如制订好法 律法规， 掌握重大的人事权和重大决策等， 对企业的 过多干预必然会导致企业发展处处受制。二是避免国 有控股公司的目标多重， 应侧重于资本控股经营方 面， 放手让国有企业按照市场经济原则与其他企业进 行公平竞争。三是国有企业的公司治理结构可由社会
总值为 ２１０８７１ 亿元， 国有资产在我国经济中的作用 国家有美、德、法诸国， 又称为“两层”管理模式。
举足轻重。以我国东部沿海地区六省一市为例， 从国
１、“两层”管理模式。“两层”管理模式是指政府
有企业的数量看， 各省市的国有企业数量均出现了 直接管理国有企业的资产。实现该模式的国家通常
不 同 程 度 的 下 降 ， １９９９—２００３ 年 间 下 降 尤 为 明 显 。 国有企业较少、国有资产规模较小。美国、加拿大、
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各阶层人员构成， 应由职业经理人来负责企业的日 常运作， 而不只是政府官员。四是建立有效的约束和 激励机制。国外通常对经营者实行高社会声誉并用 的激励机制， 建立经理人市场， 以择优录取。对经营 者实行财产抵押制度， 使其权责对等。制定专门的法 律， 以约束经营者的行为。
（ ２） 新加坡的国有资产管理。新加坡政府在对公用 事业行业、垄断行业、涉及国家安全及与国计民生有密 切相关的行业进行管理时， 首先由议会进行立法， 设立 法定机构来管理这些国有资产。这类法定机构为独立 法人， 实施企业化管理， 但也需要承担众多社会职能。 针对于不同行业， 新加坡政府根据本国的公司法成立 了数家国有控股公司， 由国有控股公司来对众多的所 控制企业进行持股和管理。例如， 新加坡政府成立了淡 马锡控股公司、政府投资有限公司、新加坡科技控股公 司、国家发展部控股公司等。国有控股公司的设立， 使 企业运作不受政府过多行政性干预， 专业化管理方式 有利于推进公司的市场化运作， 对协调各政府部门间 的关系， 加强对下属公司的监管也大有裨益。
绝大多数省市的国有资产份额在国有企业总资产中 法国、德国和巴西等国采用的是这种模式。
的比重自 １９９９ 年以来逐年下降， 并在 ２００５ 年达到
（ １） 美国的国有资产管理。在美国， 政府对国有
了最低水平。但与此同时， 各省市的国有资产总值不 企业实施非常严格的管理， 按国有资产所处的不同
减反升， 近年来东部省市国有资产总值最高的上海， 领域以立法形式进行监管， 投资于企业中的经营性
（ ３） 法国的国有资产管理。法国国有企业主要 分布在能源、交通通信、原材料、加工制造、银行和 保险等几大部门， 但法国政府并没有建立一个全 国统一的国有企业管理机构， 也没有一个统一的 管理章程。总体而言， 国家对国有企业的领导和监 督主要集中在价格与投资控制、人事任免、企业经 营方向和财产管理等方面。在政府一级， 大致建立 以下的管理分工： 行政和业务领导归属对口的主 管部门， 财政监督权主要属于政府经济、财政与预 算部及国家审计法院， 而法国国会通过调查和诉 讼的方式对国有资产经营活动进行监督管理。
·企业管理·
对我国国有资产管理体制改革的思考
● 杨立春
（ 复旦大学， 上海 ２００４３３； 江苏省社会科学院， 南京 ２１００１３）
一、我国国有资产管理 现状
改革开放三十年 以来， 我国的经济体制 由最初的传统计划经 济成功转型为社会主 义市场经济， 有中国特 色的社会主义的改革 与实践取得了举世瞩
并不完善， 很多矛盾尚
立和完善社会主义市场经济体制的过程中， 如何提 未彻底解决， 目前的管理模式也很不成熟， 这对实
高公有经济的效率、发挥其应有的功能， 却始终是改 现国有资产保值增值的目标提出了很大挑战， 很大
革的重要难题。近年来， 我国国有资产管理体制几经 学 者 也 从 理 论 和 实 践 角 度 对 现 有 的 国 有 资 产 管 理