耕地和基本农田保护研究的思路和要求(已修改)

耕地和基本农田保护研究的思路和要求一、研究的目的和任务

（一）研究目的

1、耕地和基本农田的四个保障作用

（1）粮食安全

粮食安全是国家安全的重要组成部分。从1990年起，全国粮食总产逐年上升，1996年突破50000亿公斤大关，1998年创历史最高水平5123亿公斤。但从2000年起，则连续4年年产不抵消，到2003年降为4307亿公斤。造成粮食减产的主要因素不是自然灾害，而是耕地和粮食播种面积的大幅度减少，其中既有农业结构调整、生态退耕等因素，又有建设占用耕地过多的因素。2004年与1998年相比，粮播面积减少了2.15亿亩，每亩单产减少了11.5公斤，粮食总产减少816亿公斤，其中因播种面积减少导致的粮食减产622亿公斤，占减产总量的76%。可见，保持一定数量的粮食播种面积是保障粮食安全的重要因素。

同时，我国耕地的复种指数已达到158%，大多数专家认为，提高的空间非常有限，粮食作物占总播种面积的比例随着市场经济的发展还会有减少的趋势。而且，自然灾害对粮食生产的稳定性也会造成重大影响。因此，从中长期看，为确保粮食安全，我国必须高度重视保护和提高粮食的综合生产能力，实现粮食的基本自给。

在农业科技没有重大突破的情况下，确保国家粮食安全，稳定粮

食综合生产能力，必须有足够数量和质量的耕地作保障。

（2）社会稳定

我国是农业大国，有8亿多农民。其中相当部分以耕作农地为生。建国以后乃至改革开放以来，一些经济体制的重大变革，往往都涉及土地问题。耕地是农民重要的生产资料，不仅具有生产功能，更重要的是具有保障功能。如果不对耕地进行严格保护，不顾农民长远生计，大量占用耕地搞非农建设，就会导致大量农民失地失业，不仅会引发农民上访，滋生群体性事件，而且会给农村社会稳定埋下隐患，对社会经济发展贻患无穷。近年来，一些地方盲目搞建设、大量圈地、征地补偿安臵不落实，巳形成大量‛种田无地，就业无岗，低保无份‛的‚三无‛农民。保护耕地对亿万农民的生计具有重要的保障作用，对农村乃至全社会具有稳定作用。

（3）生态安全

耕地本身对生态环境就有改善功能，另一方面，过度的毁林开垦、毁草开垦以及围湖开垦扩大耕地面积会导致水上流失等问题，引起生态环境的恶化。同时建设占用耕地对生态安全还有间接影响。建设占用耕地一方面会造成耕地生物生产功能的丧失，对耕地总体生产能力形成直接危害，另—方面，随着社会对粮食需求的持续增长，可间接引发边际土地的大量开垦，或加大单位面积土地上化学能投入而引发土地和环境化学污染，进而对土地生态环境产生较大的负面影响。

（4）经济〈金融〉安全

近几年经济运行中出现一些突出矛盾和问题，许多与不合理用地

相关。一些地方盲目设立各类开发区，大量违法圈占土地，占用大量资金，对国家经济〈金融〉安全形成威胁。粮食生产能力下降，粮食大幅度减产，对经济发展和社会稳定造成隐患。党中央国务院快速反应，从2003年初开始就治理整顿土地开发市场秩序，遏制开发区圈地热潮作出了一系列部署。后来又提出加强和改善宏观调控，突出强调要把好土地和信贷两个‚闸门‛，运用土地政策参与宏观调控。这就为保障国家经济〈金融〉安全而对土地政策提出的新要求，其中很重要的内容是节约和集约用的，切实加强耕地保护。

2、适应我国的国情和经济发展新阶段面临的形势

人多地少是我国的基本国情。随着人口的不断增加，我国人均耕地面积已从1996年的人均1.59亩下降到2004的1.41亩，下降幅度达11.3％，已不到世界人均水平的40％，约为美国的1／6，比印度还少，人地矛盾是世界上最尖锐、最突出的，随着人口与耕地的逆向演变和粮食消费水平的提升，耕地短缺的问题还将进一步加重。在一个相当长的时期内，耕地问题始终是我国土地利用中第一位、最根本的问题。

世界主要工业化国家的发展经验表明，工业化中期阶段是建设占用耕地的高峰期。不同国家在工业化阶段都经历了这个历程。比如日本，在1960年、1970年和1980年的耕地减少数量分别为5000公顷，51000公顷、13000公顷，而在1980年以后每年的减少量一直为13000公顷左右。这表明工业化的完成与建设占用耕地的减少具有一致性。从我国社会经济所处的发展阶段看，根据国务院发展中心的研究成

果，按2004年的不变价格计算，2010年的GDP将超过2.6万多亿美元，人均1900美元左右；2020年的GDP将超过5万多亿美元，人均3500美元左右；未来15年我国处于工业化发展的中期阶段，重化工业仍然占主导地位。

因此，如不采取坚决措施控制建设用地的扩展，未来15年建设占用耕地还将大幅度增加，其中一定不可避免的占用大量耕地。

3、贯彻党中央国务院关于耕地和基本农田保护重大决定的要求

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号），提出重点把握好切实保护耕地特别是保护基本农田，严格执行土地管理法律法规等六个方面，并把切实保护耕地特别是保护基本农田放在首位。针对有的地方希望通过新一轮的土地利用规划修编大幅增加非农建设用地，减少耕地保有量和基本农田保护面积这一问题，国务院作出开展新一轮土地利用总体规划修编之前，认真开展前期工作的决定，在国办发［2005］32文，要求各省（区、市）深入开展如何加强耕地和基本农田保护。因此，做好这一专题研究工作也是贯彻党中央国务院关于耕地和基本农田保护问题重要决定精神的要求。

(二)研究任务

保护耕地特别是基本农田，是这次机划修编的首要原则。任何地方规划修编中都不能因单纯考虑当地建设的需要而降低保护耕地的要求，决不能借修编规划放松耕地保护。按造国办发[2005]28号文，按照严格保护耕地特别是基本农田，控制非农建设占用农用地，落实耕地保护和占补平衡数量与质量并重的原则，围绕现有基本农田总量

不减少、质量不降低的目标，研究提出加强耕地和基本农田保护的目标及政策建议。

按照国办发[2005]32号丈的要求，具体的说，本研究的主要任务是：

1、查清现有耕地和基本农田的面积、构成和分布，在分析变化情况及原因的基础上，提出分类、分区域处理意见。

2、在各项非农业建设尽量少占或不占耕地的前提了，预测必须占用耕地的数量，研究提出控制建设占用耕地的措施。

3、全面分析生态退耕、农业结构调整与耕地保护的关系，研究选出合理的规划退耕标准。生态环境建设要充分考虑国家保护基本农田的要求。

4、围绕增加有效耕地面积，研究提出完善耕地占补平衡、推进土地开发整理复垦的政策措施。

(三)基本思路

本研究的基本思路是综合考虑耕地的生产功能、社会经济发展的空间承载功能、生态保护功能，分别估算基于粮食综合生产能力的耕地需求量、基于资源潜力和增减因素分析的耕地可供给量，在此基础上预测不同社会经济和生态目标的耕地保护规模，在全国总规模的控制下，通过综合平衡和统筹协调确定本省(区、市)的耕地保有量，并提出相应的保障措施。

根据上述研究思路，本次研究和上一轮规划相比，在耕地和基本农田保护的重点和深度等方面有以下不同：