高等教育财政体制：制度缺陷与改革模式

我国高等教育财政体制：制度缺陷与改革模式【摘要】经过近些年的改革和发展，我国高等教育财政体制改革取得了巨大的成就，但由于种种原因，我国高等教育财政体制仍然存在许多问题，为克服我国高等教育财政体制的弊端，建立起完善的高等教育财政体制，本文借鉴世界上高等教育最为发达的美国和英国的经验，提出我国高等教育财政体制的改革目标模式，即：资金来源的多元化、财务管理自主化、高校经营的企业化、资源分配的合理化。

【关键词】高等教育财政制度缺陷改革模式高等教育财政(higher educational finance)，指的是在发展高等教育事业中，有国家参与的一种分配关系。

它代表着国家利益在某种程度上向有关高等教育机构拨发经费、调控高等教育的经费开支，并通过相应的经济手段和法律手段管理和发展高等教育事业。

高等教育财政在对国家高等教育资源分配过程中起着举足轻重的作用．改革高等教育财政已成为政府和学界的共识，经过多年的改革，我国高等教育财政取得的重大的成就，但离理想目标仍有较大差距，明确我国高等教育财政体制进一步改革的目标模式十分必要。

一、我国高等教育财政体制改革进展改革开放以来,我国教育财政逐步形成了以政府财政拨款为主,多元化，多渠道筹措教育经费的新体制.政府财政拨款实行中央和地方分担,以地方财政为主的制度,规定了财政性教育经费和教育财政拨款增长的原则和数量,开征了城乡教育费附加,非义务教育普遍实行上学缴费的制度,以及发展校办产业和有偿服务,社会捐资,集资等多种教育投入形式，我国的高等教育财政体制改革取得了重大进展,具体表现为以下几个方面:（一）资源分配由中央统一计划拨款改为分级计划拨款。

随着上个世纪80年代开始的国家财政体制的改革，以及1994年的分税制财政体制的改革，我国目前高等院校来源已经有计划经济时代的中央统一计划拨款改为分级计划拨款，目前我国高校分为主要分为两种，一是教育部直属大学，另一是省属院校，中央财政负担各部委所属高校的经费，地方所属的高校经费则由各省、市、自治区财政解决。

不论是中央财政拨款，还是地方财政拨款，统称为政府拨款。

这种变化的直接结果是办学权的下放和地方投资高等教育积极性的提高。

（二）确立了多元化资金筹措体制改革的方向。

我国高等教育财政体制改革的重要成就之一是确立多元化经费筹措体制改革的方向,通过制度创新部分地解决了教育经费严重不足的问题. 1998年12月全国人大通过了《高等教育法》，国务院有关部门和地方政府还制定了有关的法规或有关教育投入的条款，使多元教育投入纳入法制规范，力图形成以财政拨款为主，城乡教育费附加，学杂费、校产和社会服务收入、社会团体和个人捐赠、教育基金等多元的教育投资体制。

逐步增加对教育的投入,保证了国家举办的学校教育经费的稳定来源。

（三）高等教育财政拨款方式由过去的“基数加发展”改为目前的“综合定额加专项补助”。

自1986年起，我国高等教育拨款实行“综合定额加专项补助”的制度，基本依据是在校生人数和各项开支标准。

它体现了学校间在获得政府公共教育支出上的平等，但体现不出经费使用的效率和社会效益上的差别，也体现不出政府的高教政策。

为此，《中国教育改革和发展纲要》第21条规定：“改革对高等学校的财政拨款机制，充分发挥拨款手段的宏观调控作用，对于不同层次和科类的学校，拨款标准和拨款方法也有所区别。

改革按学生人数拨款的办法，逐步实行基金制。

”二、我国高等教育财政体制的制度缺陷改革开放以来,尽管我国的教育有了长足的进步,但是与经济高速发展相比,其发展速度还是相对缓慢的,其中一个重要的原因是我国教育投入长期不足,教育财政体制改革相对滞后,严重地制约教育的健康发展.我国现行教育财政体制存在的问题主要有以下几个方面:1、改革开放以来，我国经济增长一直保持了在国际上较快的势头，然而，教育投入却与此不相协调，教育经费占GNP的比例和预算内教育经费占财政支出的比例一直处于低下水平。

1993年,国务院《中国教育改革和发展纲要》要求将政府拨款作为发展教育的主要资金来源,为保证有足够的教育经费来源,政府规定到2000年国家财政性教育经费支出占GNP 的比例要达到4%；政府财政支出中教育经费的比例全国不低于15%;省级政府一般应达到20%以上.然而,令人忧虑的是,虽然近年来我国财政性教育经费支出总量在不断增加,但占GNP 的比例一直在2-3%之间徘徊.据瑞士洛桑国际管理发展学院(IMD)2002年世界竞争力年鉴评价,我国公共教育支出占GDP的比例很低,在49个参评国家和地区中位于第47位.该比例至2001年达到最高,为3.19%,离4%的目标尚有一定距离。

2、现行中国教育财政体制主要依靠行政命令来管理,缺乏法律依据和保障,主观随意性较大,不是审慎地研究学校的实际经费需求,而是依据财政供给能力,是一种资源约束体制.在这一体制下,学校的发展直接取决于分配的经费数.为了取得较好的发展条件,所有学校都努力争取更多的经费拨款,因此各校之间展开了激烈的经费之争.这种经费竞争的结果,取决于有关领导对教育的重视程度,学校与上级领导或主管部门的关系,学校的名声等.因此,随意性较大,缺乏法律依据,不够规范。

3、多渠道筹集资金政策在实践中面临着诸多问题。

虽然,我国已经基本形成了一个多元化的教育经费筹措体制。

然而,从对各项教育经费来源构成比例的分析中可以看出,我国教育经费筹措还面临着一些需要解决的问题.根据统计资料显示,我国教育财政性教育经费占教育经费总量的比例在逐年下降,从1989年的87.5%下降到2000年的66.58%.从整体的教育投资来源来看,我国近10年教育投资渠道逐渐变窄,政府教育投入相对量减少,教育税费,集资减少,企业教育投入减少,只有个人教育投入在增加。

三、经验借鉴与改革模式严峻的财政挑战和高涨的入学压力是世界高等教育所面临的共同问题。

目前，我国政府正加大高等教育投资力度，努力形成以国家财政拨款为主,税收、学费、服务收入、社会捐赠等为辅的多渠道筹措办学经费的格局。

通过提供奖学金、贷款、助学金、困难补贴、学费减免等途径,进一步完善学生资助体系。

同时,扩大高等教育招生规模,提高大众化水平也是我国高等教育改革的重点。

借鉴西方发达国家的高等教育财政模式，有助于我国高等教育财政体制的进一步改革，以下以目前世界上高等教育最发达的美英两国的高等教育财政的经验为借鉴，提出我国高等教育财政改革的模式。

1、促使资金来源渠道的多元化，逐步形成合理化资金来源结构。

教育作为一种具有明显外部性的准公共产品,决定了政府在教育发展上负有不可推卸的责任.事实上,市场经济条件下还没有哪一个国家真正将教育全面推向市场,政府仍然也必须是教育的主要投资者,大力增加公共教育经费是当今世界各国教育事业发展的主要潮流.根据我国经济学家的实证研究,要实现教育与经济的良性发展,公共教育经费占GDP比重必须达到一定的底线。

目前我国经济发展水平正处于800—1000美元的发展阶段,对公共教育经费投入的整体水平也应符合不低于4.06%-4.22%的客观比例要求。

根据英国高等教育统计处所公布的资料，1999～2000年度英国大学院校的财政总收入127.8亿英镑，其中高等教育拨款委员会的补助51.5亿英镑，占财政总收入的40.3%；学杂费收入28.7亿英镑，占财政总收入的22.5%；研究补助与契约收入19.7亿英镑，占15.4%；捐赠与投资收入2.9亿英镑，占2.4%；其它收入25亿英镑，占19.5%。

1根据美国教育部国家教育统计中心提供的数据显示:1995～1996年度,其公立高等教育的财政收入为1235亿美元，其中州政府提供35.9%，联邦政府提供11.1%，当地政府提供4.1%，销售、服务收入22.2%，学费收入18.8%，社会捐赠0.6%,余为其他收入。

2相比美英西方发达国家，尽管我们国家教育资金来源逐步趋向多元化，但是资金来源结构仍然很不合理，学生负担的资金不断增加，已经造成了一些贫困学生不能入学的问题，带来严重得社会问题，企业投入等其他方式的投入却没有得到有效增加，甚至减少，因此,拓宽资金来源下一步，一方面要不断提高国家财政的教育投入比重:一是要确保现有的预算口径教育支出的稳定增长.在预算安排时各级政府要在保证落实《教育法》规定的教育经费"三个增长"的基础上,不断提高中央,地方财政支出中教育经费所占比重,地方财政的超收部分也应更多的用于教育投入。

另一方面要挖掘社会办学的潜力，增加企业投入和其他方式投入。

2、财务管理自主化。

如果说在计划经济体制下，由于制度原因政府对高校管理采取直接的行政手段无可厚非，那么随着我国市场经济体制的确立，以及高等院校资金来源的多元化，使得高校财务管理的自主化成为必然，当然这里的自主化应该是在法律监督体制比较完善情况的自主化，是接受法律监督情况下自主化，政府更多的管理应该体现在宏观指导，而不是运用行政手段进行直接的管理，插手学校的内部事务。

以美国为例，美国的教育权责隶属于州政府，联邦教育部无权管辖各州教育，而各州政府只设管理中小学教育的教育厅，并没有直接控制高等教育的机构。

各大学内部的管理机构，无论公私立大学都设有董事会作为内部决策单位。

但公私立大学有所区别，公立大学的董事部分为政府指定，在校务决策上受到某种程度的影响；相比较私立大学的董事会拥有更多的权力和自主性。

董事会负责掌控组织的政策方向，在大学机构中扮演关键性的角色，故必须随时注意与大学有关的立法与政策动向，以确保学校的有效运作。

因此，未来我们国家高等教育财政改革上，应该逐步建立大学与政府间的中介机构，通过中介机构对高等学校的财务等进行间接的管理，使政府不能直接干预大学的日常运转，政府在制定政策时也不能不考虑大学的自身利益。

另一方面要完善高校法律法规，加强对高校的监督，避免学校腐败等行为的发生。

近年来我国高校成为腐败行为的高发区，是缺少监督的恶果，强调学校管理自主化，一定要在严格监督管理下才能实施，一条腿走路只会适得其反。

3、高校经营的企业化。

高校经营得企业化是目前发达国家高等教育财政改革一个主要方向，以近年来英国高等教育财政改革为例，早期，英国各大学多由教师兼任管理者，尤其是牛津、剑桥等传统大学内部运作型态，相比其它大学而言更强调学术性的组织、特性与管理。

但是随着大学教育大众化与市场化时代的来临，传统管理方法逐渐无法教育市场的多变性，因此基于竞争市场对生产效率的强调，英国大学教育机构的运作方式开始改变，越来越强调企业化的管理方式，对大学经营效率越来越重视。

由于大学教育大众化与市场化的趋势，使得大学机构面临了一些新的问题。

大学传统上以学术为主的经营方式，已无法适应环境变迁所带来的各种挑战，因此许多大学经营者开始引进企业管理理念。