关于城镇化的认识和思考

关于“城镇化”的认识和思考

1.“城镇化”不是“城市化”。

“城市化”是西方在一定经济发展形势下提出的观点，叫urbanization，也译作“都市化”，可以理解为发展大城市的意思，我国很多城市都先后提出过类似“建设国际化大都市”的口号。但是，拉美地区城市化最主要的失误就是“大城市化”、“超大城市化”。1950年－1980年，拉美经历了一个城市化加速期，城市化率由41．6％提高到65.6％，100万以上人口的大城市由7个增加到48个，有10多个国家的首都分别集中了全国人口的40％－66%墨西哥城的人口由300万人增加到1500万人，圣保罗由250万人增加到1350万人，里约热内卢由290万人增加到1070万人，布宜诺斯艾利斯由530万人增加到1010万人，都成为世界级超大城市。但是，这种城市化模式带来了大量负面后果。

“城镇化”是中国学者创造的一个新词汇，1991年，辜胜阻在《非农化与城镇化研究》中使用并拓展了“城镇化”的概念。在后来的研究中，他力推中国的城镇化概念，并获得一批颇有见解、影响较广的研究成果。中共第十五届四中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》正式采用了“城镇化”一词。

因此，“城镇化”不能理解为“城市化”，应当理解为是有中国特色的城市及村镇发展模式。

2. “城镇化”的内涵目前并不十分明确。

与城市化的概念一样，“城镇化”概念也是至今尚无统一的概念。

李克强在《认真学习深刻领会全面贯彻党的十八大精神，促进经济持续健康发展和社会全面进步》（十八大报告学习辅导百问，党建读物出版社、学习出版社，2012年11月）一文中指出：“城镇化不是简单的人口比例增加和城市面积扩张，更重要的是实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由‘乡’到‘城’的重要转变。我

们要积极稳妥地接进城镇化，注重提高城镇化质量，科学规划城市群规模和面层，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、集约发展。同时，努力为农民工及其家属提供基本公共服务，使农民能够转为市民。”分析这段话，不难知道，中央的要求，一是大中小城市和小城镇合理发展，而不是大力发展大型城市、或者小城镇；二是将农民转变为市民。

国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英认为：一些城市以“加速城镇化进程”为幌子、以建设工业园区为名，以获取土地出让收入及相关税费为目的，大搞扩城、造城运动，粗放式占用大量土地，其危害比单宗违法用地事件更为恶劣。一些外表光鲜亮丽的大城市是以牺牲农民利益和靠行政手段突击造成的，甚至不惜以牺牲部分社会成员利益、增大社会不平等程度为代价（于猛，我们究竟需要一条什么样的城镇化道路？人民网，2012年12月03日）。从中，我们似乎可以把我国当前的“城镇化”理解为：不搞扩城、造城运动，重视中、小城市发展，大力发展小城镇。具体到南通而言，南通市区、各县（市）、区政府所在地和各乡镇、中心镇都是要重点发展的。

3.“城镇化”的重点是“四化”同步发展。

党的十八大报告（胡锦涛，坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建康社会而奋斗，2012年11月8日）指出，要“促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”。其核心是推动信息化与工业化深度融合，推动工业化与城镇化良性互动，推动城镇化与农业现代化相互协调，推动工业反哺农业。要构筑优势互补、分工合理的产业发展格局，推进农业转移人口融入城镇生活，提高城市宜居水平。这个应当成为我们进行“城镇化”建设的指南。

4.城镇化面临的问题

（1）以土地开发为动力、以基础设施建设为目标的“城镇化”害处多。

第一，城镇地广人稀，单位投入的使用率远低于城市，投资的边

际效用很低；第二，经过多年的城市化历程，特别是近5年来的大规模建设，地方政府债务已经处于较高水平，如果再通过举债进行大规模建设，将有爆发债务危机的可能；第三，城市化进程的主导主要是各省市政府，其素质相对较高，各部门还有相互制约，且能比较顺畅地接受中央政府的指导，而如果让县乡政府官员作为推进城镇化的主体，将会造成县乡行政权力扩张，在县乡政府没有足够投资提供更好的公共服务的情况下，县乡的城镇化可能演化为简单粗暴的强制行为，搞成中国式“强拆运动”、“圈地运动”。

（2）要警惕“城镇化”建设的形式主义。

一是要警惕“伪城镇化”。就是指农民工被统计进入常驻城市人口，但他们并没有落户，不能同等享受到城市的各类公共服务，其收入水平、消费模式无法等同于一般城市户籍人口。据相关统计，在目前6亿城镇人口中，至少有2亿人并没有享受到居住地户籍人口权利，也就是说，中国大约有2亿人口是“被城镇化”的。二是因为低碳发展的因为成本太高不易推广，容易被形式化。国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁认为，单纯追求视觉的“绿色”、“低碳”效果不能从根本上降低能耗节约资源。要正确借鉴欧洲经验，实现低碳发展必须把握三个因素：一是政府的引导；二是市场的作用，三是正确的消费观念。

（3）要防止出现城市贫民窟。

贫民窟出现的两个主要条件是：农民失地和社会政策不到位。另外，对于城镇化集中所带来的交通拥堵、人口过度集中等城市病问题，只能在某些方面能够较好解决，很多问题难以避免，因此必须高度重视。以巴西为例，巴西的农奴制解除之后，失地的农奴直接进入城市，没有土地后，城市的社会政策跟不上，就形成了贫民窟。社会政策和土地制度紧密相关。巴西城市“贫民窟”多达八九百个，3500万人居住其中，占全国城市人口的1/4。阿根廷仅在布宜诺斯艾利斯，就有400万人生活在“贫民窟”，占全市总人口比接近1/3。

（4）效率问题相当严重。

国务院发展研究中心研究员、著名经济学家吴敬琏在“2012年度观察家年会暨第二届中国改革峰会”上发言指出：一个是城市化本身的效率。大量的投资投入，大量的土地投入，而实现的城市化水平要按人的城市化，城市化的内容当然是人的城市化，但是按人的城市化来说，它实现的不是很高，所以效率是很低，这样是不能持续的。另外一个低效率就是因为我们有这样一种政府主导的用大量的土地投入和土地抵押的资金投入支撑的这个城市化，就是摊大饼，……，而建立起来的城市营运效率很低。北京就是一个例子，各种各样，从政治到经济各种各样的机关、企业等，很不专业化地堆在一个城市里面，变成我们每个人的生活半径都非常的长，堵车、污染都变成很难解决的问题，而这个城市的运营效率变得很低。这两个效率低会造成非常严重的问题。

5.国际经验

从国际经验来看，城镇化一般经历三个阶段。第一阶段主要表现为人口向城镇集中，并因此促进村镇发展为小城镇，小城镇向小城市转化，大中城市的规模日趋扩大。第二阶段主要表现为人口流向城市的速度加快，大中城市迅速发展，小城镇发展速度相对减慢。第三阶段人口继续向城市集中，但速度变慢，主要以流向中小城镇为主。同时，大城市人口也向小城镇迁移，由此推动小城镇快速发展。

以欧洲为例，欧洲的城市独具特色，注重空间合理布局，重视公共服务和人居环境，崇尚保护自然和历史风貌，致力于城市体系协调发展。近些年来，欧洲城市更加注重智能、绿色、低碳，努力探索现代城市发展的新方向。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁表示，欧洲城镇在文化历史的传承、规划体系的完备、管理和经营城市的理念等方面，有很多值得学习的经验。中国需要告别以短期行为促进城镇发展的时代，通过改革来促进城镇治理和规划的完善，实现城镇发展方式的转型。借鉴欧洲城市发展经验，中国需放弃很多传统的城市管理理念，从