黑色产业链

黑色产业链：政府在食品安全监管中的角色新探
在2011年召开的以“风险交流和全产业链管理”为主题的国际食品安全论坛中，卫生部部长陈竺表示：“中国政府高度重视食品安全风险交流工作，在公布食品安全信息时要对有关食品可能产生的危害进行解释说明，在开展执法监督工作时要向管理相对人讲明理由依据，同时还经常与公众、媒体、企业等面对面交流，提高各方对食品安全问题的认识和理解，培养公众对食品安全的信任和信心。

”全心全意为人民服务是政府的宗旨，加大对食品安全的监管，保障人民群众的生命权等是政府应该去做且必须做到的事。

但近年来，“毒奶粉”、“染色馒头”等食品安全事故有增无减，不禁发人深思，究竟是什么原因导致食品安全事故层出不穷？在应对食品安全事故的过程中，政府又是采取了什么措施，扮演了什么角色？基于此，我们主要针对同年九月份由警方破获的涉及14个省的地沟油全环节产业链一案，探讨政府在食品安全中的角色，主要从政府层面来分析这个案例并结合专业知识来提出对策。

一、黑色产业链事件始末
2011年9月，公安部统一指挥多省公安机关历时4个月，首次全环节破获了一起特大利用地沟油制售食用油的系列案件，摧毁了涉及14个省的“地沟油”犯罪网络，捣毁生产销售“黑工厂”“黑窝点”6个，扣押食用地沟油100余吨。

购买的地沟油主要销往粮油市场，地沟油流向餐桌传闻得到证实。

同时，此案的侦破揭开了食用地沟油的神秘面纱——至此，一个集掏捞、粗炼、倒卖、深加工、批发、零售等六大环节的地沟油黑色产业链终于浮出水面。

案件发展阶段过程结果
萌芽阶段
（2011年3月）
群众举报发现炼制地沟油现场
开始阶段（2011.3.28-30）采取行动抓获专门收购、粗炼地沟油的黄
长水等六名犯罪嫌疑人。

发展阶段（2011.4--8月）展开队格林公司调查，协同
各方警察作战
成功捣毁济南格林生物能源有限
公司用“地沟油”炼制食用油的“黑
工厂”，查获非法生产线2条
调查郑州宏大粮油商行抓获该商行负责人袁一等17名犯
罪嫌疑人
检测格林公司送检油样检测到多种有毒有害物质和致癌
物质
高潮阶段
（2011年9月）深入窝点摧毁了涉及14个省的地沟油黑色产业链，捣毁6个制黑窝点，抓获嫌疑人32名,同时查获食用地沟油
100吨
图1：警方侦破情况介绍
近几年，不时有涉及地沟油的相关报道见诸报端。

然而似乎从来没有这次事件引发的反响和质疑强烈。

除了是首次“全环节”破获之外，还是首次真正摸清楚了一条“黑色产业链”。

在本案警方录口供过程中，嫌疑人表示“自家炒菜从来不用”，可见地沟油流入餐桌后对人民群众的危害。

二、引发地沟油黑色产业链原因
（一）高额利润驱动壮大黑色产业市场
非法贩卖“地沟油”，回馈的利润高达十几甚至几十倍，非法商贩在高额利润的驱动下，泯灭良心，大量生产、贩卖地沟油。

对于餐饮界经营者而言，正常食用油的价格比地沟油高出几倍，有些企业为了降低生产成本，获得更高收益，他们忽视广大消费者的健康，不顾卫生、科学食品消费原则，低价购买“地沟油”使用，这就为“地沟油”销售提供了较大的市场。

（二）法律法规空缺滋长黑色产业链条
政府监管是连续的活动，一般具有稳定性、长久性和可预期性的特点。

而社会经济生活处于动态变化之中，法律体系调整的政治过程周期长且颇费周折。

因此，有些监管法律体系规范与现实必然存在差距。

我国的食品安全法律法规大多制定于21世纪初，在实施相当长的一段时期后，主客观情况发生了重大变化，以
至于贯彻不力或无法贯彻实施而产生大量的政策老化问题。

我国现今在黑色产业链上的立法体系还不够完善，刑法中针对诸如“地沟油”问题的黑色产业还没有规定相应的惩罚措施，至今仍未出台一个统一的地沟油检测标准，划定黑色产业滋长的不同环节是否犯罪的界限也不够清晰。

再者民事诉讼法中的证据要求使消费者在遭遇类似“地沟油”事件侵害时，维权不易实现。

导致许多不法商家钻法律的漏洞，黑色产业不但屡禁不止，还呈现愈演愈烈的趋势。

（三）政府监管不力难抑黑色产业蔓延
现今政府各相关部门、企业普遍在思考“地沟油”问题屡禁不止到底应在谁追责？就“地沟油”的监管工作而言，力度甚为薄弱，工商、质检、环保、公安、食品监督局等部门虽都有管理职权，但究竟由谁主导并不明确，长期处于推诿状态，自2003年开始实行的分段监管和综合协调相结合的体制诟病太多，亟需改革，导致执法监管不力，整治力度不大，使黑色产业经营者有机可趁。

图2：政府食品监管体制
公安部财政部门 发展与改革部门 财政部门 财政部门
国家食品药品监督管理局
环保部门 农业部门 农业部门 农业部门 商务 部门 工商部门 工商部门 卫生 部门 质检部门 质检部门
产地环境
投入品防疫与检疫 初级生产
产品加工
运输
市场销售
经营与餐饮
餐饮食堂
进出境动植物检疫
食品进出口
国内食品生产与供应
食品国际贸易
（四）公众忽视维权纵容黑色产业发展
在如今以买方为主导的市场经济环境下，消费者是有权利表达对黑色产业的抵制态度的，但大部分消费者表现软弱，维权意识太过淡漠，对不良商家、不讲诚信的厂家，未能有意识地抵制。

一方面，对于严重伤害身体健康的“地沟油”产品，消费者表现出麻木的反应，并未引起其强烈的重视；另一方面，消费者在权利遭到严重侵犯，不擅于利用法律手段要求商家负责，无良商家在一次次侵犯消费者有效权益后并未受到法律严厉制裁，自然呈现愈演愈烈的态势。

三、政府应对地沟油黑色产业链事件
近年来，各种食品安全问题层出不穷，近期出现的地沟油黑色产业链时间不仅成为了国内所有媒体的关注焦点，也是网民热议的话题。

通过对其原因的探析，我们必须明确政府到底该不该插手？又该做哪些工作呢？
（一）政府应不应该插手
1、理论分析
（1）公共产品特性
“公共物品是指这样一类商品：将该商品的效用扩展于他人的成本为零，因而也无法排除他人共享。

”按照这一定义，食品安全完全属于公共物品。

公共物品所具有非竞争性和排他性两个基本特征，也是食品安全监管具有的显著特征。

具有公共物品特征的食品安全监管，必然要求政府的介入，并承担其食品安全监管的职责。

（2）信息的不对称性
作为消费品的食品容易导致信息的不对称，致使消费者缺乏对产品质量和安全信息的把握。

尼尔逊将商品分为三类：搜寻品、经验品和信用品。

信用品是普通消费者即使购买食用后也很难判定产品质量的部分信息。

特别是其中是否含有抗生素、重金属、有害化学品及其含量等方面的特征，消费者没有能力对食品的这类信息进行判断，所以只能基于对生产者的信任而购买。

这就决定了食品品质的验证具有滞后性，也就产生了交易双方的食品安全信息的不对称。

另一方面，信息不对称还存在于食品流通的各个坏节。

在食品流通过程中，
为了追求自身利益最大化，各个主体间，如生产者与加工商、加工商与经销商、经销商与购买者、政府与各环节主体之间等，会隐瞒或虚假提供有关食品质量安全的信息，食品市场上就出现了生产者道德风险问题。

（3）市场失灵理论
在社会主义市场经济，国家对经济或企业的干预，原因之一是市场无法自身解决市场中存在的问题，如果市场可以利用这支“看不见的手”解决，政府就不会，也不应该插手，因为政府的行政成本是比较高的。

但是如果市场无法自发的解决，那么政府需要介入。

2、现实分析
地沟油黑色产业链事件不仅触及到法律，同时也损害了广大消费者的利益，侵犯了消费者安全消费的权益。

另一方面地沟油黑色产业链事件也暴露出政府对食品安全进行有效监管的问题，导致政府形象受损。

政府作为公众利益的代表，自然公然对侵害公众利益的行为予以制止，同时也有利于提升政府在民众中的形象，树立其威信。

综上所述，地沟油黑色产业链事件无论是从理论层面还是现实来说，都表明政府应该插手干预。

（二）政府应该如何监管
1、行政手段
政府可以采取三种手段进行监管：经济手段、法律手段、行政手段。

政府在应对这一事件中采取了行政手段，此时政府为何要采取行政手段？由于事态发展迅速，社会上公众的反映强烈。

行政手段短期效应较好，具有效率性和强制性，有利于尽快解决问题。

因此，政府首先采取了行政手段。

SWOT分析同样可以使用于行政领域，为政府提供优劣势和环境的分析我们可以更直观的看到行政手段的优劣，更好的利用这一手段。

显然，行政手段是特殊情况下的特殊做法。

它不是一个长效的机制，行政手段充其量只是一个“治标”的措施，但是“治本”的机制还是有待于其他手段去完善。

图4 行政手段的SWOT分析
2、法律手段
从长期来看，地沟油黑色产业链事件的根本解决需要借助政府的法律手段。

政府通过研究现有食品安全法律法规存在的问题，针对食品安全的突出问题，加快食品安全地方立法的步伐，完善食品安全法规规章，为食品安全监管提供法律保障。