当前基层国土资源管理的困境及对策

当前基层国土资源管理的困境及对策

当前基层国土资源管理的困境及对策

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2008-8-21 中宏数据库

1998年机构改革后，全国各地先后组建了国土资源管理部门，强化了工作职能，细化了工作职责，理顺了工作关系，增强了国土资源管理部门工作的自主性和独立性，促进了国土资源事业的健康发展。2004年体制改革后，进一步理顺了省以下国土资源部门的干部管理体制和经费预算管理体制，强化了规划管理和执法监察职能，各级国土资源管理部门认真履行工作职责，积极服务发展大局，全面推进依法行政，资源保障能力、服务发展能力、依法行政能力和改革创新能力不断提高，国土资源事业保持了持续快速健康发展的良好势头，极大地促进了经济社会的全面协调可持续发展。然而，诸如对国土资源的正确保护观树得不牢、国土资源执法手段不硬、

(二)国土资源执法手段不硬，执法难度大

在市场经济体制尚需完善、各种相关法规制度还有待进一步健全的情况下，执法难、难执法、法难执成了制约基层国土资源管理的“软肋”。主要表现在4个方而：

一是行政执法主体“多元化”，分工不合理。往往存在这种情况，即一项法律出台后，就会随之产生一个执法主体和一支执法队伍。就一个县而言，享有行政许可、行政处罚权的执法部门和专职机构少则十几家，多达几十家，形成大量权能交叉现象，造成有利可图的执法事项都争相执行，无利可沾的都互相推诿。譬如：仅矿产资源管理一项，就涉及公安、经济、工商、环保、安监、国土资源等近10家部门。在利益面前，相关职能部门往往各自为政，争相逐利，造成“依法扯皮打架”的被动局面，但在执法方而，则又存在“事不关己，高高挂起的推诿观望现象。

二是执法主体素质不高，工作中滥用职权的问题仍然存在。少数国家机关工作人员法治观念淡薄，不能充分认识依法办事的重要性，有的碍于人情关系或为了小团体和个人私利，违反行政执法原则，乱批土地，乱罚款，乱处罚，使办案、发证、收费等执法活动，都带有浓厚的人情关系色彩;有的擅自扩张法定权力，越权办理审批、许可等事项;少数执法人员在执法时不亮证或不带证，使执法的力度和可信度降低;有的对法律条文概念模糊，定性不准，而对一宗案件，不能进行有理有据的分析处理，执法信誉低;有的对违法案件处理不动脑筋，单一粗暴，配合不力，推诿扯皮，大大减缓了办案速度和效率。这些问题的存在，不仅损害了国土资源部门的形象，还在一定程度上影响了政府的公信力。

三是国土资源信息员法律意识不强，存在地方保护主义。虽然2004年体制改革后国土资源体制上划，不少地方对村组国土资源信息员进行

了重新考核聘用，但这些国土资源信息员都是生于斯、长于斯，在当地有自己的生活圈、工作圈、朋友圈，有的信息员碍于情面或迫于人情压力，对一些国土资源违法行为持“睁一只眼、闭一只眼”的态度，变相地做了顺水推舟的人情，致使国土资源违法行为得不到及时制止。

四是执法手段和执法力量软弱，执法保障不足的问题还普遍存在。一方面，有的乡镇国土资源所无独立办公共场所和执法用车，蜗居乡镇一隅，乡镇区域大、地理偏远、交通不便，加上违法信息掌握滞后，管理上常常鞭长莫及，对国土资源违法行为查处常常是事后补救，充当了“消防员”角色。另一方面，我国法律法规未赋予国土资源部门执行权，对一些拒不配合调查、拒不停止违法行为的违法者没有强制措施，造成国土资源执法人员在案件调查取证、法律文书送达、制止等方面软弱无力，形成“印发停工通知书不管用，强制执行不敢用”的被动局面。申请法院执行，在漫长的申请执行过程中许多违法建筑已完工或接近完工、洗矿设备已安装好，如果拆除

房屋、洗矿设备又加剧了干群矛盾，影响了社会和谐。为了减轻或避免这些问题和矛盾，有的地方就无可奈何地采取“批评了事、下发通知了事、补办手续完事”的软办法，以合法的“外衣”掩盖了非法问题，违法者得不到惩处，逍遥法外，影响了执法效果，致使国土资源违法现象屡禁不止。

(三)土地、矿产资源市场化配置水平不高，国土资源有偿使用制度改革难度大

近几年来，全国各地不断深化国土资源使用制度改革，积极采取招标拍卖挂牌方式出让土地使用权、采矿权，极大地显化了资源的使用价浪，促进了土地、矿业权市场的规范化运作，推动了经济社会的全面发展。但在实践中也暴露出一些问题，在一定程度上影响了国土资源使用制度改革的实施及改革社会经济目标的实现，主要表现在经营性土地使用权、采矿权出让存在“一高”、“一难”问题。“一高”，即挂牌出让数占有偿出

让数比例高。这一问题主要存在于成片大宗土地出让和采矿权出让中。挂牌出让除了与招标、拍卖、出让方式一样具有公开、公平、公正的特点外，还有其独特的可操作性和灵活性。根据有关规定，采取挂牌方式出让土地使用权、采矿权，即使在挂牌期限内只有一个竞买人的，只要报价高于底价，并符合其他条件，挂牌就可成交。虽然这种出让方式增加了政府的可控性，但明显削弱了市场的竞争性。“一难”，即土地收购储备难度大，由于土地前期开发投入大、周期慢，致使国土资源部门无法在短期内收回土地收购储备成本，又没有多余资金实施新的土地收购储备工作，使小宗土地出让由于供不应求而单价“虚高”。

一些地方政府为了寻求短期利益，置“可持续发展”于不顾，想方设法为农用地征转用找“缺口”、为矿业权审批找“漏洞”。一些地方甚至将土地的报批数量作为衡量地方经济发展的主要指标、领导干部任免的重要内容，采取拆分批地、另立用途等方式为建设用地审批寻路子、开口

子，极大地浪费和破坏了资源。

(四)征地安置补偿措施不完善，土地征用工作难度大

近年来，随着工业化、城镇化进程的加快推进，各地的建设用地量都不断加大，征地量也随之增多，土地征用中也暴露出一些不容忽视的问题。

一是补偿标准不一致。表现在：不同时期的补偿标准不一样，不同地区、不同项目的补偿标准也不一样，致使少数群众误以为是有关职能部门私自截留或挪用了征地补偿费，造成征地安置补偿工作难做、群众思想难通的被动局面。

二是保障措施不到位。一些地方由于财政吃紧，对被征地农民采取的是单一的“货币安置”