县级森林经营规划

县级森林经营规划编制指南（征求意见稿）国家林业局森林资源管理司二○○九年二月目录引言 (3)1.总则 (5)2.规划定位、作用和依据 (6)3.规划组织与程序 (9)4.规划主要内容 (10)5.规划方法 (15)6.规划成果 (17)名词解释 (19)案例 (20)引言森林经营是现代林业建设的永恒主题，是实现林业可持续发展的核心基础。

只有不断增加森林资源数量，提高森林资源质量，优化森林资源结构，建立和培育稳定高效的森林生态系统，才能实现和提升林业的三大功能，发挥林业的三大效益，不断满足经济社会发展对林业的多种需求，为发展现代林业、建设生态文明、促进科学发展提供基础保障。

近年来，为贯彻落实中央九号、十号文件精神，国家林业局积极探索不同地区森林可持续经营管理的政策、法规、规程、技术、方法和模式，从2004年开始，启动开展了森林可持续经营管理试验示范，先后制定下发了《全国森林资源经营管理分区施策导则》、《森林经营方案编制与实施纲要》、《关于科学编制森林经营方案全面推进森林可持续经营工作的通知》等，并在全国范围内开展了森林经营方案编制试点。

经过多年的努力，已基本形成了森林可持续经营的总体框架，就是在森林分类经营的宏观战略思想指导下，形成的四个体系，即：以全国林业发展区划和森林资源经营管理分区施策导则为基础的宏观指导体系；以县级经营规划为基础的区域决策体系；以森林经营方案为基础的经营管理体系；以多种森林经营方法、方式为基础的技术模式体系。

县级森林经营规划作为这一框架中一个不可或缺的部分，起着承上启下的重要作用。

同时，随着林业分类经营、集体林权制度和森林采伐管理制度等各项改革的深入推进，产权主体日趋多元化，迫切需要从宏观尺度上，对生态修复、森林培育、森林防火、森林保护等森林经营管理活动进行统筹考虑；在区域水平上，根据国民经济发展规划，协调好保护与利用的关系，满足经济社会发展对森林多种效益的需求。

因此，在县级水平上编制森林经营规划，作为各类经营主体进行森林经营决策的宏观依据之一，具有非常重要的现实意义。

为了推动县级森林经营规划编制工作，逐步建立和完善我国森林可持续经营管理制度体系，特制定《县级森林经营规划编制指南》，以便统一县级森林经营规划编制的指导思想、原则、目标、任务与深度等要求，规范县级森林经营规划编制的程序、方法和主要成果，全面推进我国森林可持续经营的总体进程。

1.总则1.1本指南明确了县级森林经营规划的地位与作用，规划编制的指导思想、原则与任务，规定了规划编制的程序、方法、内容、成果等要求。

1.2本指南适用于指导和规范县级行政区域或相当于县级、经营主体多样的区域编制森林经营规划，其他层级森林经营规划可参照执行。

1.3县级森林经营规划编制必须依据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国防沙治沙法》、《中华人民共和国森林法实施条例》等有关法律法规。

1.4县级森林经营规划应贯彻落实科学发展观，以实现森林可持续经营为宗旨，以构建健康、稳定、高效的森林生态系统为目标，坚持“严格保护、积极发展、科学经营、持续利用”的森林经营方针，优化森林结构，提高林地生产力，逐步建立区域内完备的林业生态体系、发达的林业产业体系和繁荣的生态文化体系。

1.5县级森林经营规划的编制与实施应有利于调整森林资源结构、提高森林资源质量、促进森林生长发育；有利于保持和提高森林生态系统的整体功能与效益；有利于改善区域社会经济状况和促进林区、区域经济社会发展。

同时，尽量减少对森林生态系统健康的影响；对森林生物多样性和自然文化遗产保护的影响；对林地生产力的影响；对地区经济发展和社会进步的影响。

1.6县级森林经营规划应坚持以下基本原则：——资源、环境和社会经济发展兼顾的原则，协调好森林经营的生态、经济与社会效益；——保护、发展与利用森林资源并重的原则，协调好国家、地方与经营者等各方面的利益。

——统筹规划、分步实施的原则，协调好短期目标与中长期目标、眼前利益与长远利益的关系。

——分类经营、分区施策的原则，协调好不同功能区、不同森林类型的功能与潜力。

2.规划定位、作用和依据2.1县级森林经营规划是区域森林可持续经营管理的纲领性、战略性、指导性文件，规划期一般10年左右。

既是县级人民政府科学、合理、有序地经营管理森林资源的基本依据，也是县域所有森林经营主体保护、经营利用森林资源的基本依据。

2.2县级森林经营规划是国家森林经营规划体系的重要组成部分，是衔接国家、省级森林经营规划与森林经营方案的重要环节，是县域森林经营的主要依据。

主要作用包括：落实国家森林资源经营管理分区施策政策措施；协调国家和区域社会经济发展对森林生态系统的多功能需求；控制和指导所有森林经营主体在规划期内的主要森林经营活动、安排与规模。

2.3县级森林经营规划的深度和广度应根据当地森林经营管理水平、资源结构和社会经济状况，以及地方国民经济发展规划对林业发展或森林经营战略的要求确定。

规划内容应紧密围绕森林经营活动，重点关注森林可持续经营的相关要素，如森林培育、森林保护、森林利用和森林资源管理，以及森林保护利用的环境保护、公众利益等。

规划深度应能满足制定或完善区域森林经营管理政策，协调森林生态系统多目标保护利用布局，指导编制森林经营方案的需要。

2.4县级森林经营规划重点需考虑和解决以下问题：2.4.1高保护价值森林的有效保护哪些区域应划为高保护价值森林区域，这些区域如何经营和管理。

2.4.2木材及林产品的可持续生产规划期内进行木材及其它林产品生产的林地有多少？不同生产方式的森林有多少？年度合理年伐量或允许利用量，以及时空如何安排。

2.4.3生态功能的可持续性森林涵养水源、保持水土、防风固沙、环境保护、农田牧场防护、生态景观等生态功能如何保持、提高和功能的持续发挥。

2.4.4社会功能的可持续性森林的生态休闲、人文、宗教和教育功能，以及促进林农就业、地方税收和公益事业发展等方面如何给予保证。

2.4.5生物多样性保护自然保护区、重点保护的野生动物及其栖息地如何进行有效管理，森林经营如何保护和促进生物多样性。

2.4.6维持和提高林地生产力森林经营如何防止森林和土地退化，如何维持和提高林地生产力？使林地资源得到高效利用，森林资源质量不断提高。

2.4.7森林资源经营管理能力建设规划期内如何提高森林经营管理水平，以及保护森林资源、经营管理森林资源的能力。

2.4.8森林经营管理政策调整和完善森林经营管理的相关政策，如何调动社会或农民参与森林经营的积极性、解放林业生产力。

2.5县级森林经营规划应依据国家、省级林业发展规划和森林经营规划等明确区域森林经营指导思想、方向与目标；依据区域国民经济中长期发展规划、土地利用规划等明确森林经营的范围、对象与多种需求；按照《全国森林经营管理分区施策导则》等相关要求落实分解区域森林经营管理的政策措施，参照《生态公益建设导则、规划设计通则、技术规程》、《森林采伐作业规程》、《森林抚育规程》等标准规程科学设计森林经营模式。

2.6县级森林经营规划必须以最新的森林资源规划设计调查数据、土地详查数据、社会经济统计年鉴等信息为编制基础数据。

综合考虑区内所有正在实施的森林经营方案确定的经营规模、布局和时空安排，充分反映森林经营主体意愿和利益相关者的意见。

3.规划组织与程序3.1县级森林经营规划由县级林业主管部门组织编制。

相关经营管理森林资源的部门、企业、团体和个人，以及其他利益群体可选派代表参与规划编制工作。

县级人民政府应组织对规划进行论证后，报上级林业主管部门审批。

3.2县级森林经营规划包括准备、编制、征求意见和修改送审几个主要过程：3.2.1规划准备包括组织、技术等各个方面。

应成立包含管理、技术等相关专业的规划编制小组；进行资源数据、标准等相关资料收集，确定技术经济指标；对以往森林经营管理进行总结，对规划期的森林经营环境、森林资源现状、经营需求趋势和经营管理要求等方面进行全面调查、系统分析，明确经营目标、规划的深度与广度，以及规划的重点内容。

3.2.2规划编制一般包括经营决策、规划设计等过程。

在系统分析的基础上，分别不同侧重点提出若干个优选备用规划方案，对每个备选方案进行长周期的投入产出分析、环境与社会影响评估，预估执行各备选方案的可能效果，选出最佳方案。

在最佳方案控制下，进行森林经营区划、布局和森林经营规划设计，编写规划说明书和制作规划图件。

3.2.3征求意见应重视公众参与的广泛性，注重与不同管理部门、经营单位和其他利益相关者进行交流、沟通，对所有意见进行分析、处理，不采纳的意见应公开说明原因。

3.2.4根据各方面意见形成送审稿，由省级林业主管部门组织论证后批复实施。

规划期内因社会经济等条件发生重大变化时，可征得审批部门同意后对规划进行调整修订。

4.规划主要内容4.1县级森林经营规划的主要任务包括：分析评价社会经济发展对森林经营管理的需求；明确森林经营中长期的指导思想与经营目标；统筹进行森林经营多目标、多功能布局；确定规划期内实现森林经营目标的活动、规模、安排等经营措施；预测和评估森林经营的生态、社会和经济等综合效益；提出规划实施的政策需求与保障措施。

4.2规划期的森林经营目标体系应与森林可持续经营的长期发展目标保持一致，应与国家、省级森林经营规划目标相衔接，也应纳入县域林业发展规划和国民经济中长期规划目标体系。

森林经营规划目标体系应突出森林生态系统功能多样性的特征，包括资源目标、生态目标、经济目标、社会目标：——资源目标。

从森林资源发展、保护和利用的角度考虑提出规划指标，如森林覆盖率、林木绿化率、森林蓄积量、生长量、森林结构等。

——生态目标。

从生态保护的区域、对象、规模和保护成效等方面考虑提出规划指标，如生物多样性保护指数、碳汇量、水土保持、水资源保护、野生动植物保护、生态景观维持等方面。

——经济目标。

从木材与林产品产出、经济发展和收益等角度考虑提出规划指标，如合理年伐量、主要林产品产量、森林资产价值量、直接经济效益和间接经济效益等。

——社会目标。

从劳动就业、社会保险、农村公用基础设施、社区文化发展等方面考虑提出指标。

4.3森林经营布局是县级森林经营规划的重要内容，主要包括森林功能区划、森林分类区划和森林管理分类区划等。

4.3.1森林功能区划是一种依据自然地理要素等基本特征的区域布局措施之一。

从林地和森林的主导功能考虑，功能区可分为经济功能区、生态功能区、社会功能区三类。

本着生态优先、公益优先的原则，应首先区划出生态、社会等高保护价值的森林功能区。

——生态功能区。

将生态保护价值高、生态区位比较重要和生态比较脆弱的区域区划出来，主导功能是发挥生态环境保护效益，这些包括保持水土、涵养水源、自然遗产保护、生物多样性保护、生态景观保护、基础设施保护等。