5 政策工具

3.直接提供
缺点： 缺点 官僚机构的直接提供往往僵化刻板且反应迟缓； 官僚机构对自身利益的追求往往导致将更多的资源 用于自身利益满足而不是公共服务； 由于缺乏竞争机制，官僚机构容易因缺乏成本意识 而造成浪费； 政府机构内部机构之间以及跨部门之间的某些冲突 往往会导致某些服务供给无效。
二、自愿性政策工具
补贴需要财政资金，而要钱总是困难的； 获得关于补贴是否达成目的（即所希望的行为是否发 生）方面信息的成本是昂贵的； 不适用于危机处理； 补助也往往因过多过滥的私用而导致失效； 一旦补贴建立起来就难以取消。
3.产权拍卖
政府通过产权拍卖，在没有市场的公共物品和服务 领域建立起市场。 优点是它创造了市场，将竞争机制引入公共物品及 优点 服务的提供，并且它是一种具有灵活性的工具。 缺点是鼓励投机行为甚至产生欺诈行为，同时，它 缺点 也是一种不公平的工具。
缺点： 缺点：
常常虚弱无力，它们往往只能作为一种辅助工具来使 用； 而且这种工具也产生了公平方面的问题，尤其是对照 顾者来说更是如此。
2.自愿性组织
定义： 定义 自愿性组织是指既不是政府强迫成立也不是以赢利为
目的的组织
优点： 优点：
提供的服务质量较高且成本较低； 具有较强的灵活性和回应性， 减少对政府的行动的需要、或减轻政府的负担。
过程主义
没有超出问题的工具， 没有超出问题的工具，任何工具都不具有普遍 功能； 功能； 工具功能的发挥更多的取决于政策过程或说政 治因素，过程决定工具选择。 治因素，过程决定工具选择。 工具的意义实际上被降低了。 工具的意义实际上被降低了。
一、政策工具的研究途径
权变主义
又称工具——背景研究，工具特性 工具特性研究是重要 工具特性 的，但工具特性不是一成不变的；政策环境 政策环境 的研究也是重要的，但政策环境也不是最终 的决定因素。 政策工具的选择实际上是工具特性与政策环境 之间相互调试的过程。
二、政策工具的内涵
3.理解政策工具需要明确以下几点： 理解政策工具需要明确以下几点： 理解政策工具需要明确以下几点 首先，政策工具是具体的，是实现特定目标的途径， 其作用是实现既有的政策目标； 其次，政策工具的运用会改变政策过程，因而具有 某种制度安排的性质； 最后，政策工具的实际运用会受到具体政策环境的 影响，同一种政策工具在不同的政策环境中可能发 挥完全不同的作用。
缺点： 缺点：
不能有效地提供诸如国防、警察、路灯一类的纯公 共物品和各种准公共物品； 市场工具也产生严重的公平方面的问题。
三、混合性政策工具
1.信息和劝诫 信息和劝诫
信息：由政府向社会公布，期望社会群体按照政府的意愿改 信息 变他们的行为 劝诫：是政府试图说服人们去做或不做某类事情，力求改变 劝诫 被说服者的偏好和行动，但不通过强制性的奖惩来使行为发 生。
二、政策工具的内涵
4.政策工具 是政策主体为实现其政策目标而有意识选择的某 政策工具: 政策工具
种其自身特性能够对政策体系带来制度性影响同时受到政策 环境约束的具体途径或方法。
三、政策工具研究的扩展
1.目标还是活动 目标还是活动
目标：法律是达到一定目标的工具，但只有当守法 目标 被看成目标时其目标才能实现 活动：政策工具不像钳子、扳手一样具有某种单一 活动 的物理形 态，是由一系列活动组成的。
政策 工具 研究 的主 题
政策过程 或政策过程中的政治因素 “新工具”的探索 新工具” 新工具
Governance VS Government
工具间的优化组合 领域性政策工具
教育券、 教育券、使用者付费
A
工具的特征
B
三、政策工 具的选择
C
政策目标 政策环境
D
以往使用的政策工具
三、政策工具研究的扩展
2.技术还是政治 技术还是政治
技术：工具特性与功能 很重要（经济学家），忽视 技术 环境 政治：工具之间有替代效应，工具选择是个政治过 政治 程
第二节 政策工具的分类
描述性分类：首先对政策工具进行系统研究的是
德国经济学家基尔申及其同事 ，找到了64种可以用于 实现经济政策的政策工具
第五章
政策工具
华南农业大学公共管理学院
第一节 政策工具概述
一、政策工具研究的兴起
工具研究 ：社会科学 实现其美好社会的途径和方法。法家、 儒家 《政治、经济和福利》 50年代，达尔和林德布洛姆已经论 及政策工具的相关问题。 《政府的工具》胡德（1983）； 《公共政策工具：对公共管理工具的评价》盖伊·彼特斯和冯 尼斯潘（1998） 《政府工具——新治理指南》 萨拉蒙（2002）
理论分类：
A克里斯托弗从政府可以动用的资源 ，掌握的信息、法 律赋予的权力、拥有的资金和正规的组织机构 B麦克唐纳和埃尔莫尔则按照政策的最终目的将政策工具 分为命令、劝导、提高能力和制度变迁四种类型 C林德和理查德·菲德认为政策工具的“强制性”
豪利特和拉米什结合描述和理论，以国家干预程 豪利特和拉米什 度高低为标准将政策工具分为三类 家 庭 和 社 区
是指政府要求个人和社会履行一定的行为程序或行动方案， 政府则通过特定的职能机构来进行全程管理 经济性管制 社会性管制
管制的优缺点
优点： 优点： 所需的信息较少， 较容易实施和管理， 成本较低，效果直接且见效速度快， 特别适应于危机处理工具。 缺点： 缺点： 容易造成自愿性或私人活动的扭曲， 可能导致经济上的无效率，不利于革新和技术进步 而且过于刻板且缺乏灵活性等
2.补贴
补贴： 补贴：是指由政府或由政府指定的机构赋予个人、企
业及其他社会团体以一定数量的财政转移，目标是 让得到补贴者采取政府所希望发生的行为 ， 包括 拨款、税收减免和担保 等形式。
2.补贴
优点： 优点：
它易于确立并容易实施； 它是一种灵活的工具，能够鼓励创新； 具有较高的政治可行性。
缺点： 缺点：
1.信息和劝诫 1.信息和劝诫
优点： 优点：
它们容易使用且比较稳定； 它们是政府对处理那些尚未有明确解决方案的问题的 一个便利的出发点； 可以减少其他强制性工具的使用。 也是一种民主的手段
缺点： 缺点：
信息传播和规劝这种工具是一种相对虚弱无力的工具， 它只希望或要求人们做某事，而没有强制人们做某事。 如果没有其他工具配和，这种工具的效果往往是有限 的。
2.公共企业
也称国有企业， 也称国有企业 它可以看作一种强制性工具，其强制性有
时比管制还强。就管理过程而言，政府通过内部指令的方式 对其进行管理，政府凭借对企业的所有权而对企业进行全面 控制。
公共企业的特点
具有公共所有权，≥51％ 公共企业受到政府控制或直接管理 公共企业的销售收入与成本之间必须保持有某种平衡。
来自后现代哲学的启发 ，活动主体对问题和工具 建构主义 有不同的态度。一致性认可需要持不同主观意 见的行动者之间的交流和对话来获得 。“意 义”只有经过活动者从各自观点出发的充分交 流之后才能够获得“相互周知”的共识。 工 具的功能和选择是人们交流的结果。
二、政策工具研究的主题
政策工具的功能和特性
二、政策工具的内涵
1.描述性概念： 描述性概念： 描述性概念
降低存款利率可以拉动内需 ； 转移支付可以看作一项是促进均等化或加强政治控制
2.抽象性概念： 抽象性概念： 抽象性概念
政府的行为方式，以及通过某种途径用以调节政府行为的机 制（欧文·休斯 ） ； 政府将其实质目标转化为具体行动的路径和机制 （张成福）
低 自愿性政策工具
自私 愿人 性市 组场 织
信 息 和 劝 诫
产 补 税 权 贴 收 拍 和 卖 使 用 费
管 公 直 制 共 接 企 提 业 供
国家干预程度 混合性政策工具
高 强制性政策工具
一、强制性政策工具
强制性工具： 强制性工具：也称直接性工具，它借助国家或政府 的权威和强制力，迫使目标群体采取或不采取某种 行为。 1.管制（规制） 管制（ 管制 规制）
缺点： 缺点：
税收和收费水平难以准确确定； 在得到一种最优化的收费标准的实验过程中，资源有 可能被误置： 不能用作处理危机的工具。此外，管理成本较高且较 为繁杂。
第三节 政策工具研究理论探讨
一、政策工具的研究途径
又称经典的研究路径， 又称经典的研究路径，突出工具性质的重要 工具主义 重点在于工具具体特性、功能和运用方式的研究 重点在于工具具体特性、
4.税收和使用者付费
税收：是一种法律上规定的由个人和公司对政府的 强制性支付 ，引发政府所希望的行为或限制所不希 望的行为 使用者付费：是政府对某种物品、服务或行为确定 “价格”，由使用者或行为者支付这种费用。
4.税收和使用者付费
优点： 优点：
它们容易确立； 能够提供财政激励； 有助于革新，是一种灵活的工具。
缺点： 缺点：
应用范围有限，大量的经济与社会问题不能通过这种手段来 处理； 志愿者组织也容易蜕化而变成准官僚机构，从而降低它的效 能和效益； 许多社会成员没有充足的时间和足够的资源去从事公益劳动。
3.私人市场
优点： 优点：
是提供私人物品、资源配置的有效工具； 在某些公共物品和服务领域，市场工具也可能是改 进效率和效益的一种有效途径。
自愿性政策工具的特征是它没有或很少有政 府参与，其作用是在社会群体自愿提供的基 础上实现的
1.家庭和社区
家庭和社区可以做许多政府不能做或做不好的事
优点： 优点：
公共成本低而产出质量高； 在许多服务领域（如残疾人的照顾），家庭和社区比 其他工具更合适； 而且这种工具在大部分社会受到广泛的支持和欢迎。
公共企业的优缺点
优点： 优点：
弥补市场失灵，提供公共物品和服务 所必需的信息比管制或自愿性工具少； 公共企业可以简化行政管理，并可以补充公共支出的不足。
缺点： 缺点：
政府难以对公共企业加以有效的控制； 公共企业的运作效率往往较低， 易于造成垄断并将负担转嫁到消费者身上
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由政府机构及其雇员直接提供公共物品或服务 优点： 优点： 所需的信息成本小，且容易获得； 必要而且巨大的社会需求使直接供给可以汲取 保证职能发挥所必要的资源； 能够避免间接提供所出现的效率损失，如谈判、 讨论 它使交易内部化，从而减少由间接提供所带来 的交易成本。