樊杰：中国的主体功能区规划

樊杰：中国的主体功能区规划嘉宾：

樊杰中国科学院地理科学与资源研究所研究员

策划：

李存富中国科学院网站总编辑

主持人：

徐建辉科学时报社资深编辑

主持人：首先欢迎国家发改委“主体功能区规划方案研制”课题组负责人、中国科学院地理科学与资源研究所樊杰研究员到中国科学院网站来接受我们的采访。今年7月26日，国务院发布了一个文件，内容是在全国开展主体功能区规划的编制工作，请您给我们介绍一下什么是主体功能区规划，它的功能体现在什么地方，跟以往的规划有什么不同？

樊杰：主体功能区域规划，是建国以来第一次由国务院作为重要政府工作部署的、在全国范围开展的综合性的空间规划工作。过去也有过类似的空间规划工作，但往往都是先编制规划，再经过有关主管部门的审批。国务院在此次主体功能区域规划之始，就对规划原则、规划目标、规划的重点任务以及规划的操作程序，进行统一部署，从国家级、省级分层推进、全面开展。

在一国范围内，各个区域由于自身发展条件的差异，在全国空间开发、国土资源利用、社会经济发展中所发挥的作用是不同的，一般把每个区域所发挥的作用称为它的功能。比如我国东部地区，除了具有支撑中国社会经济发展，引领中国改革开放的功能，还具有生态和环境意义的功能。再比如我国西部位于大江大河的上游地区，具有为生态环境保育、下游地区以及全国的可持续发展提供重要生态屏障的功能，同时这些地区也需要发展特色农业经济，从而也有经济功能。总而言之，任何一个区域，既承担着社会经济发展领域的功能，又承担着资源合理开发、生态保护领域的功能。所以，每个区域的功能是多样的、综合的。在进行空间规划的过程中，科学认识、合理培育、充分发挥各个区域的综合功能，是开展任何一个空间规划的重要出发点。

当前，我国发展的主导目标，仍然是加快城市化和工业化持续、健康、协调的发展，而在大规模工业化和城市化的进程中，出现了一系列空间开

发无序的问题。空间开发无序的问题突出表现在两个方面：一方面是城市化的盲目性；另一方面是区域开发的无序性。

城市化的盲目性，其核心症结就在于，人们忽略了每一个城市自身发展条件的约束和发展的规律，盲目地追求把城市做大。一些城市可能不具备做大的条件或者不具备按照这么高速度做大的条件，却人为地把城市做大，势必会造成形式上的城市规模在扩大，而实质上并没有实现城市的发展。人口从身份上变成了城市人口，土地从形式上划成了城市用地，但新增城市人口并没有实现在就业上有保障地转换，并没有真正享受到城市生活的质量和城市发展的效益。

另一方面是关于区域开发的无序性。区域开发的无序在发达地区和欠发达地区有着不同的表现形式。在欠发达地区，突出表现为盲目开发不应该开发的区域。这种开发势必是以牺牲昂贵的资源和环境代价为前提的。

空间开发的无序是中国社会经济发展所面临的一个核心问题。因此，解决快速工业化和城市化过程中空间开发无序的问题，是当前进行空间规划以及制定区域发展战略的一个核心目标。围绕着这样的目标，我们要评价在960万平方公里的国土面积上，哪些区域应该是成为未来进行工业化和城市化的重点区域？哪些区域不适于集中人口和经济、成为我国工业化和城市化的区域？基于这样的思想，提出了主体功能的概念，即在中国未来大规模城市化和工业化中，每个区域应该扮演的主要角色。

根据是否成为重点承载工业化和城市化的地区，将我国国土空间划分为两大类区域。一类区域的主要功能就是要承载大规模的工业化和城市化活动，我们称之为开发类地区。另一类就是不适宜在未来进行工业化和城市化的地区，我们就称之为保护类地区。这两大类区域又可以细分。其中，开发类区域可以分为两种区域，一种区域的工业化和城市化已经发展到一定的阶段，经济水平高，城市群发育程度高，未来应当通过转变增长模式，把提高增长质量作为发展的核心目标，我们把这种开发类区域称为优化开发区域。另一种区域是未来人口集聚、推进工业化的重点地区，目前发展水平还没有达到像沿海几大比较成熟的城市群区域那样的发展程度，但具有一定的国土空间开发基础，具有进一步集聚人口和发展工业的条件，称之为重点开发区域。与此相对应，保护类区域也分为两种类型。一种是具有全国意义的重要生态功能，或者是生态脆弱程度比较强的区域，这些区域不能进行大规模人口集聚和工业化，我们称之为限制开发区域。还有一种区域是禁止开发区域。在“十一五”规划纲要和国务院发布的文件里，明确指出禁止开发区域就是国家依法设立的各类保护区，包括自然保护区、世界文化遗产和自然遗产、地质公园和风景名胜区等等，这些区域都是禁止开发区，不允许进行工业化和城市化活动。未来在全国范围内就是要按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区进行空间的整体部署和组织。

主持人：这几类开发区现在在地理分布上有什么特点？

樊杰：主体功能区的空间分布和我国自然生态系统、现有的社会经济发展水平的空间格局应该是相适应的。开展主体功能区规划工作，首先，就是对我国960万平方公里的陆地国土空间，从资源环境承载能力、现有开发强度、未来发展潜力三大类指标进行评价。在评价的基础上，结合国土空间整体开发的战略部署等，选择优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发区域。

主持人：这个规划是根据党中央提出来的转变经济增长方式，从宏观的角度来进行调整、转变的吗？

樊杰：对，更准确地说它是贯彻科学发展观的一个重要的举措。过去的发展模式存在着的一个重大偏差，就是发展观问题。什么是发展，我们所需要的发展具有怎样的前景和目标，一直没有一个科学的答案。所以，长期以来，几乎全国各个地区都把追求GDP的增长，追求经济的发展作为政府的主要任务，作为区域发展的核心目标，在很多区域甚至作为唯一的目标。其实，在我国960万平方公里的土地上，自然生态、自然地理环境、在全球的战略区位等软环境特征，都使得许多区域可能不具备走工业化、城市化的道路的条件。

中央提出“科学发展观”的新的发展理念，要求一要以人为本，二要尊重自然，走全面、协调、可持续发展的道路。主体功能区规划，之所以