第二章 行政组织

1.系统组织理论
系统方法把行政组织当作一个开放的系统进 行研究，认为组织是一个开放的社会技术系 统，是由外部组织环境分系统、目标与价值 分系统、技术分系统、社会心理分系统、结 构分系统和管理分系统等组成的。 传统组织理所强调和研究的都是组织的某些 分系统，忽视了组织系统中这些分系统之间 的相互作用和相互联系。
广义的行政组织是泛指一切具有计划、组织、指挥、 协调等功能的组织机构，指各种为达到共同目的而 负有执行性管理职能的组织系统。包括行政、立法 和司法等部门中的管理行政事务的机构，也包括政 府部门以外的企事业单位及社会团体中的管理行政 事务的机构。 狭义的行政组织指依一定法律程序建立的、行使国 家行政权力、管理社会公共事务的政府组织机构实 体。这仅指政府中的行政执行部门，一般是指国务 院及省、市、县、乡各级政府及其办事机构。
地方政府是指省级政府（包括省、自治区、 直辖市政府）、市级政府（包括地级市、 自治州、盟政府）和县级政府（包括县、 县级市和旗政府），它们在自己的行政管 辖区域之内行使管辖权。 地方政府也有其职能部门，主管某一专业 的行政事务，在行政区划内行使其管辖有 关部门和公民的权力。
基层政府是指乡(镇)政府。其管辖范围为一 个乡镇。小的乡(镇)不设职能部门，但有主 管各方面业务的办事人员。 地方政府和基层政府必须执行中央政府 的方针、政策，但也有相对的自主权。在中 央方针、政策的指导下，地方政府和基层政 府，可自行制订一些政策、规定、法令、条 例、办法等。少数民族地区的地方政府和基 层政府的自主权更大。
（１）理想的组织形态
任何组织必须有某种形式的权力作为基础， 世上有三种权力，相应的有三种组织形态： (1)传统权威—传统的组织：神权、皇权、族权 (2)超人权威—神秘化组织：先知、精英、领袖 (3)合理合法权威——法律化组织
（２）理想的官僚行政组织的特征
第一，劳动分工 第二，职权等级 第三，人员任用 第四，职业定向 第五，正式的规则和制度
泰罗以工厂、车间组织为其研究对象， 注重从技术分析的角度研究工人的工作方式、 工作程序和工作协作，试图通过合理有效的 组织配合提高工作效率。 泰罗认为，组织的中心问题是提高劳动效 率，有一流的工作人员才能达到此目的。同 时，要使工作人员掌握标准化的操作方法。
2.法约尔等的组织理论
法约尔研究的着眼点是高级管理层，从高 层管理者的角度创立他的一般管理体系。 他提出了管理五要素和十四项原则。 管理五要素是指管理活动的五项职能，包 括计划、组织、指挥、协调和控制。 古立克：七职能
咨询参谋机关亦称智囊机构，通常指汇集专 家学者和富有经验的政府官员来专门为政府 出谋划策、提供论证和选择政策方案的行政 机构。 参谋咨询机关任务是调查研究、汇集信息， 为领导机关和行政首脑当好参谋和完成领导 机关委托办理的工作。
（五）派出机关
派出机关指一级政府根据政务管理的需要在 管辖地区所设的代表机关。主要是贯彻执行 上级的决议和指示，向委派机关报告辖区行 政机关的情况和意见，完成委派机关交办的 其他事项，其权力是委派机关权力的延伸。 使、领馆、行政公署、区公所、派出所
梅奥，哈佛大学教授，著名的行为科学家。 1927——1932年，梅奥参加并领导了霍桑 实验，并以其独特的专业视角对实验的走向 和试验结果产生了根本性影响。 梅奥通过试验提出了三项主要的组织管理理 论：(1)社会人理论。(2)非正式组织理论。 (3)满足理论 。
2.巴纳德的组织理论
巴纳德出生于美国的马萨诸塞州。 巴纳德不仅是行为组织理论的代表人物，而 且也是新古典时期组织理论的代表人物。他 提出的主要理论包括： (1)权威接受理论 (2)组织平衡理论 (3)非正式组织理论
（二）行政组织的类型
（一）领导机关
领导机关亦称首脑机关或内阁，是政府的指 挥、决策和督导核心。 在我国指国务院和各级地方人民政府。领导 机关是行政组织的中枢，职能是对辖区内的 重大行政事务进行集中领导和决策，并督导 决策的实施。 职权活动具有全局性、综合性特征。
（二）职能机关
职能机关属于领导机关直接领导下，负责组 织和管理一定专业行政事务、由本身或督率 其所属机构实际实施的机关。 在我国是指各级政府中负责组织和管理某一 专业方面行政事务的执行机关。 它的职权活动具有局部性、专业性特征。
3.西蒙的组织理论
西蒙在决策理论的研究方面做出了贡献，被 授予1978年度的诺贝尔经济学奖。他是当 代美国著名的经济学家和社会科学家，决策 学派的主要代表人物。 西蒙在其早期研究中，提出了组织是其成员 层层决策、人人决策活动的分配与组合西蒙 也是系统组织理论的代表人物。
（三）现代组织理论
20世纪60年代以后，组织理论的研究引进 系统论、控制论、信息论的成果，使西方 组织理论进入了一个新的发展阶段。 主要有以卡斯特、罗森茨韦克为代表的系 统分析组织理论 以劳伦斯、洛西、伍德沃德为代表的权变 组织理论。
从最一般的意义上讲，“组织”概念是用来 表示一切由相互依赖和相互作用的各个部分 所构成的，具有一定功能的整体。是为实现 某种目标和功能、按一定结构形式而活动的 群体。 组织的形式和目的随着时代的发展而变化， 如家庭、氏族、部落及部落联盟，还有现在 的国家、军队、政党、企业、学校等。
行政组织是社会组织中的重要的一种组织形 式，除具有“组织”的一般涵义外，还有其 特定的涵义。 行政组织 是指为执行一定的行政任务所建立 起来的有统属关系和办事程序的机构。 行政组织有广义和狭义之分。
3.韦伯的组织理论
韦伯对权威结构理论进行了发展，并基于组织内 部权力关系的本质提出官僚行政组织的组织模式。 人们也把这种组织模式叫做“科层制”。 《社会组织与经济组织》一书最为集中地体现了 这一理论。 他在理想行政集权制理论中，阐述了三方面内容： 理想的组织形态；理想组织形态的管理制度；理 想组织形态的组织结构。
•一需要原则。 •二是精简原则。 •三是统一原则。 •四是服务的原则。 •五是法制的原则。
•综合国内外的研究成果，我们可以总结如 下几点行政组织设置的原则：
•1．服务社会经济发展需要原则 •2．精简精干原则 •3．依法设置原则 •4．命令统一原则（指挥统一） •5．管理幅度适中原则 •6．分工协作原则 •7．权责明晰原则
我国行政组织从横向分工看，依工作性质不 同而划分为不同的工作部门。同一层级的各 部门是平行关系，有明确的工作范围和适当 的权责划分。 我国中央政府下设的各部 ( 委 ) 机构、直属机 构和办事机构，省级人民政府下设的各个厅 (局)，县级人民政府下设的科(局)，均是按业 务性质划分的横向工作部门。
第二节
（三）办公机关
办公机关亦称幕僚机关，指协助行政首长处理日常 事务的综合性办事机构。 其典型存在形式是各级政府的办公厅(室)。它对各 专业行政职能部门没有直接指挥和监督的权力，但 在授权条件下可以代表行政首长行使权力。 参与政务、协助决策、沟通关系、协调活动、收集 信息和处理纠纷。
（四）咨询参谋机关
行政组织还有静态和动态之分。 从静态上说，行政组织是指国家为执行政务 而依法组建的行政机关体系； 从动态上说，则指行政机关作为管理系统发 挥领导和管理国家政务职能而产生的各种组 织活动。
研究行政组织应从三个层次去分析考察： 一是组织机构实体。即从静态考察政府机构如何设 臵，职能如何确定，职权如何划分等问题，使机构 设臵合理化； 二是功能运行过程。就是从动态考察实现管理功能 的活动过程； 三是意志和智能的组合。即政府机关的行政人员怎 样才能齐心协力，既具有统一意志，形成一个合力， 又具有相应的管理知识和技能，形成一个合理结构。
（３）理想组织形态的组织结构
韦伯从纯理论研究出发，提出“官僚组 织模型”，认为这是一种层次分明、制度严 格、权责明确的理想的等级制组织。 古典组织理论的共同特点是从制度规范 的角度研究行政组织，提出了一些具有规范 性的组织建设原则，但仅侧重对组织内部的 静态研究。
（二）新古典组织理论
1.梅奥的组织管理理论
（二）行政组织的特征
•1．鲜明的政治性 •2．普遍的约束性 •3．严密的体系性 •4．特殊的强制性 •5．本质的服务性
二、行政组织的要素
1．组织目标 2．管理方式 3．机构设置 4．权责体系
5．职位配置 6．人员结构 7．法律规范 8．运行程序
三、行政组织设置 原则和类型
（一）行政组织设置的原则
二、马克思主义的 行政组织理论
（一）马克思、恩格斯 的行政组织理论
马克思、恩格斯在总结巴黎公社经验的基 础上，对未来社会的基本设想是： “劳动者自由联合体”，强调民主作为政治 组织的现实基础；认为政府只有“为数不多 的重要职能”，即“小政府，大社会”的思 想；马克思、恩格斯主张社会主义国家采取 议行合一的组织形式，突出代议制机构（如 人民代表大会）的地位；强调“廉价政府”， “廉价、负责”是马克思、恩格斯给政府下 的定义。
行政组织理论
一、西方行政组织理论的演变
（一）古典组织理论
组织理论产生并形成于来自百度文库9世纪末至20世纪 20年代前后，早期的组织理论是现代组织 管理思想发展史上的第一个里程碑。 西方早期的组织理论主要有三个学派：
泰 罗：科学管理学派 法约尔、古立克：行政管理学派 韦 伯：官僚模型学派（最典型）
1.泰罗的组织理论
（三）我国的行政组织设置
我国的行政组织是一个体系完整、职能齐全 的行政系统。 我国的最高权力机关是全国人民代表大会， 最高行政机关是国务院。 各级人民政府是在各级人民代表大会的监督 和领导下行使权力，开展政务活动的行政机 关。 我国行政组织从纵向层次看有中央政府、地 方政府和基层政府三级：
中央政府是指国务院，它管辖全国的政治、 经济、文化、社会等事务，它所制订的方 针、政策、法规、命令、指示、规定、条 例，各级政府必须贯彻执行，其效力达及 每个公民。 各部、委、办是国务院的职能部门，主管 某一专业方面的行政事务，其效力涉及全 国范围内与其业务有关的部门和公民。
行政管理学
主讲:方美玲
第二章
行政组织
第一节
行政组织概述
一、行政组织的涵义和特征
（一）行政组织的涵义
组织是人类最广泛的现象之一，是人类生存的方式， 是链接人与社会的中介。 名词：组织是指特定类型行为发动的主体 动词：组织是指特定类型行为的操作过程 古语：借用将丝麻编制成布帛的过程来说明组织是 对相关要素的人为组合。 西方：出自于对人体“器官”独特功能的引申，偏 重于局部自成系统的独立性，以及局部构成整体的 结构性。
行政学者对行政组织设臵的原则提出了不少 的有用见解。 古立克和伍尔韦克（美国所用）： 酋长制原则 协调原则 权责相应原则 行政幅度原则
穆尼和雷利： 一是阶梯原则； 二是功能原则； 三是参助原则； 四是协调原则。 孔茨：授权原则、指挥一致原则。 巴纳德、西蒙等都有研究。
•我国政府对政组织设置的原则：
西方的组织理论，从早期重视制度规范到重 视人的组织行为的研究，进而发展为整合的 系统理论研究，既反映了科学研究发展的历 史进程，也反映了资本主义国家行政组织的 客观要求。 我国是发展中的社会主义国家，从传统文化 到生产力发展水平都与西方国家不同，不能 将西方的组织理论生搬硬套，要结合实际取 长补短，探索和建立有中国特色的行政组织 理论。
（二）列宁的行政组织理论
列宁是第一个马克思主义政府组织理论的践 行者。 十月革命后，列宁非常重视政府管理工作。 在实践中，列宁提出了行政组织建设的若干 重要理论原则，主要有： 一是大力主张精简机构；二是非常强调政府 的民主管理；三是密切关心行政组织的效能 问题；四是要坚决克服官僚主义现象；五是 重视民族自治和发展民族干部队伍。
2.权变组织理论
这一时期的权变组织理论从系统理论出发， 认为组织是个系统，它由各分系统组成。所 研究的重点是组织与环境之间的相互关系和 组织内的各分系统之间及各分系统内的相互 关系，以及确定各种变量的形态。 认为组织具有多变量性，组织要适应变化的 条件和环境，组织形式、管理方式应随环境 和条件不同而发生变化，以提高效率为目的。