我国耕地保护制度

土地管理体制改革前后的利弊比较
2、第二次土地管理体制
• 解决问题： 1）土地管理主要权利上收到国务院和省级人民政府。 这些职权主要包括土地利用总体规划的编制审批权、农地转 用批准权和土地征用权,实际上是农地转为建设用地的总量控制权。 2）土地管理专业职能部门进行重新调整和设臵。 如耕地保护和土地利用职能部门的设立等,将农地转用、建设 用地审批、土地利用和基本农田保护、土地开发整理复垦等相关 职能集中,将城市存量土地利用的相关职能集中,便于集中协调管 理,有利于加强耕地保护工作,促进土地集约利用。 • 成效： 从体制上确立了国家统一管理的土地管理模式,由此,相关部门 和地方政府均建立了以耕地保护为核心的土地管理制度体系,这无 疑为严格保护耕地的宗旨和目标建立了有效的制度保障。
国土资源管理体制的第三次变革
实行省以下土地垂直管理的土地管理体制第 三次变革开始了,这次变革必将大大促进严格保 护耕地目标的实现。
二、土地管理法的修改---土地用途管制
体制变革的背后,是思想的变革、观念的更新和法律的完善在作支撑。 背景资料二: 1986年6月25日,《中华人民共和国土地管理法》经六届人大常委会审议 通过,并于同日正式颁布。 1988年12月,七届全国人大常委会决定对1986年6月25日颁布的《土地管理 法》进行部分修改。 1991年1月,国务院发布《土地管理法实施条例》,自当年2月1日起实行。 1997年3月,新修订的《中华人民共和国刑法》第一次设立了土地犯罪条款, 即破坏耕地罪、非法批地罪和非法转让土地罪。 1998年8月,《土地管理法》再次修订,并经九届人大常委会审议通过;1999 年1月1日,新修订的《土地管理法》正式实施,新的《土地管理法实施条 例》、《基本农田保护条例》与其同步实施。 2003年7月,经全国人大有关部门认可, 《土地管理法》部分内容将进行修 改,主要集中在集体土地流转和征地制度改革两方面。国土资源部为此专 门成立了法律修改小组。
留有许多空白,主要是始终缺乏一个有效的管理体制和机制。
实质----缺乏一个政令统一、管理有效的部门。 后果----多头管理、分散管理导致土地管理无序与混乱，耕地连年减少。。
80年代初平均每年减少耕地700多万亩，1985年当年减少1500万亩。
土地管理体制的初步建立建立：
1 986年8月,国家土地管理局正式成立后,全国各地也按照相应的模式 层层建立起土地管理机构。有关部门统计资料显示,到1996年底,全国已拥 有从国家到省(区\市)、市(地)、县(市)、乡(镇)五级土地管理机构4万多个, 从业人员达22万多人。至此,全国土地城乡地政统一管理体制初步建立。 从那个时候起,我国才逐步确立了保护耕地的宏观和微观管理制度,并确 定了相应的法律保障体系。 第一,建立了土地利用规划管理制度,以保护耕地为核心,合理规划确定建 设用地的规模、布局和发展方向,从制度上彻底改变了以往土地无计划管 理所造成的混乱现象; 第二,建立了建设用地计划管理制度,以计划指标控制非农建设占用耕地; 第三,建立了建设用地审批管理制度,有助于各级政府部门确定建设项目 用地数量,质量和位臵,控制占用耕地; 第四,建立了土地开发复垦管理制度,这对推动补充耕地的规范管理起到 了重大的作用。
我国耕地保护制度
从我国土地管理史看我国土地管理体制、 政策的发展变化与核心趋势
背景资料一: 1986年2月,国务院决定,成立直属国务院领导的统管全国土地和 城乡地政的国家机构;同年8月,国家土地管理局正式挂牌办公。 1998年3月,九届全国人大一次会议通过国务院机构改革方案。 国家土地管理局,地质矿产部,国家海洋局,国家测绘局共同组建国 土资源部;4月,国土资源部正式挂牌成立。 2003年12月,中央经济工作会议上,温家宝总理明确提出,国土资
三、耕地保护观念的变化
-----创造性思维和实效性制度保障
1、耕地概念有了新变化,耕地保护的重点逐步从数量保护 转向粮食生产能力的保护。
背景资料四: 1988年，原国家土地管理局在湖北荆州试行基本农田保护区划定工作,这 是全国范围内首次试行基本农田保护工作并取得成功;1989年5月,原国家土 地局在全国推广荆州经验,并部署在全国开展划定基本农田保护区的试点工 作。 1992年,全国人大常委会通过的《农业法》规定,县级以上各级地方人民政 府应当划定基本农田保护区,对基本农田保护区内的耕地实行特殊保护。 1994年7月,国务院审议并原则通过《基本农田保护条例》,标志着我国基 本农田保护步入法制轨道。基本农田保护制度正式确立。 1999年1月1日,新修订的《基本农田保护条例》实施,完善了基本农田保护 制度。具体规定了基本农田的各项保护措施,包括基本农田的规划、划定、 保护和监督管理制度,以及违反基本农田保护有关规定的处罚办法等。
源要实行省以下垂直管理。
2004年在全国国土资源厅局长会议上，国土资源部孙文胜部长 强调2004年的必须抓好的几项重点工作： 其中第一项、就是落实最严格的耕地制度，一定要把严格保护 耕地、促进集约用地，当作国土资源管理工作的首要任务。
带给我们的思考：
• 最严格的耕地保护制度是什么？ • 它包括那些具体内涵？ • 如何理解我国实行最严格的耕地保护制 度？ • 其背景是什么？
“六不批”，即要求严把建设用地审查关。要求各省 级国土资源部门督促各市（地）坚决收回各地违规下 放的土地审批权。对土地市场秩序治理整顿工作验收 不合格的，未按规定执行建设用地备案制度的，一律 停止建设用地审批；对城市规模已经达到或突破土地 利用总体规划确定的建设用地规模的，年度计划指标 已用完的，未依法及时缴纳新增建设用地土地有偿使 用费的，已批准的城市建设用地仍有闲臵的，一律不 受理新增建设用地申请；对未按国家有关规定进行建 设用地预审的，未按预审要求完善相关内容的建设项 目，一律不受理建设用地申请。申报城市建设用地必 须说明具体建设项目或详细规划用途；对不符合国家 产业政策的项目、不切实际的“形象工程”、“政绩 工程”项目、别墅项目、高尔夫项目，一律不得报批 用地。
土地管理体制改革前后的利弊比较
1、第一次土地管理体制
• 解决问题： 解决了一个行政区内的土地由多头管理转向统一管理的问题， 使我国的土地管理事业大大向前迈进一大步。 • 还存在的问题： 确立的五级政府管理土地的模式，把土地管理的主要权利交 给市、县政府。市、县政府享有土地的收益权和处臵权，而国家 和省级人民政府的权利受到严重削弱。 • 产生的结果： 1）国有土地资产大量流失： 2）土地用途难以得到有效的管制，耕地实际上得不到保护。 1986-1998年，全国耕地净减数达到7000多万亩。
2、土地开发整理的制度化管理体系基本形成,耕地保护转 向数量、质量与生态环境保护相结合
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• 1992年，全国人大通过《农业法》 • 1994年7月，国务院审议通过《基本农田保护条例》 • 1999年1月1`日，新修订的《基本农田保护条例》实施
四、科学地认识和对待当前土地管理的核 心问题,科学地制定对策。
1997年11号文件与土地管理法的修订
1998年修订的《土地管理法》确立了四条基本原则： • 耕地总量只能增加不能减少的原则 • 土地用途管制的原则 • 国家对土地实行集中管理的原则 • 加强土地执法监察原则 其主线---完善了基本农田保护制度、确立了建设占 用耕地“占一补一”的占补平衡制度、以及以抑制建设 占用耕地和加大补充耕地力度为目的的新增建设用地有 偿使用费的征收制度等。（现在的耕地保护制度）
• 还存在的问题： 现行体制也渐渐暴露出其在某方面的不足。 从全国查处的16多万土地违法案件看,导致乱占耕地问题严重的 一个重要原因是管理缺位,其中,大部分违法主体为地方政府,不仅 危害大,影响坏,而且处理也难。一些地方政府有法不依,违法批地 用地和大面积征占土地,造成大量土地闲臵浪费,是耕地减少的一 个重要原因。而土地管理部门作为政府的职能部门,对本级政府违 法问题缺乏制约机制。 与此相关,地方土地管理部门隶属于地方政府,这种管理体制, 终究难以保证土地执法的独立性和权威性。 • 产生的结果： 1996年我国耕地19.5万亿亩，到2002年底减少到18.89亿亩，平 均每年减少1000余万亩。
• “五不准”和“六不批”是前不久，国土资源部下发的 《关于进一步采取措施落实严格保护耕地制度的通知》 中提出的，是从基本农田保护和建设用地审批这两项 制度的层面，推出的新的管理措施。 • 最严格的耕地保护制度，最基本的是要从落实好法律 所确定的几个基本原则入手，如耕地总量只能增加不 能减少、土地用途管制、加强土地执法监察的原则等。 具体的看，第一，要强化土地利用规划的约束作用。 第二，要进一步强化基本农田保护和建设，以建设促 保护；强化建设用地审批工作。第三，要制定出有效 措施，强化执法监察力度。第四，要强化耕地保护目 标责任制，要制定一套综合指标和考核体系，从根本 上引导地方政府的用地思想，强化其严格保护耕地意 识。
一、管理体制的变化是实施耕地保护的基础
从建国后到1986年以前的30多年里,我国有过几次重大的土地 革ห้องสมุดไป่ตู้。 • 如20世纪40年代末、50年代初把土地分给农民； • 70年代末、80年代初的家庭联产承包责任制等； 作用----提高了广大农民投入和保护耕地的积极性。 问题----这些变革仅限于所有制与分配方式的层面,土地管理本身则
国土资源管理体制的第二次重大变革
1998年4月,集土地、矿产、海洋与测绘四项管理职能于 一体的国土资源部正式挂牌成立,成为新组建的国务院29个 职能部门之一。土地管理的地位不仅得到前所未有的提高 与肯定,而且,与之相关的资源问题也一并得到集中统一、 协调管理。 实现我国包括土地在内的自然资源的集中统一管理,这是 一个从地面到地下,从陆地到海洋的立体化综合管理。 强化国家管理土地的职能是这次体制变革的主要“亮 点”。
中央7号文件和中央11号文件的印发，分别引出《土地管理法》 的制定和修改。 这两份文件是中共中央、国务院关于土地管理和耕地保护问题 的最重要文件,在中国土地管理史上具有划时代的意义，。 1）7号文件第一次正式提出“十分珍惜和合理利用每寸土地， 切实保护耕地，是我国必须长期坚持的一项基本国策” 2）11号文件明确指出，土地管理和耕地保护是事关全国大局 和中华民族子孙后代的大问题，必须采取严格措施，认真贯彻 “十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策， 扭转在人口继续增加情况下耕地大量减少的失衡趋势。
在这18年中,每一次土地管理体制的变革其实都是在法 制的监控下,为贯彻新的法律精神而作出的政治结构上的 调整;每一次法律制度与修改的基础,都源于中央决策层 的一次思想的变革和更新。 背景资料三: 1986年3月,中共中央、国务院发出7号文件,即《关于加 强土地管理、制止乱占耕地的通知》,明确提出了“十分 珍惜和合理利用每寸土地,切实保护耕地”的基本国策。 1997年4月,中共中央、国务院发出著名的11号文件,即 《关于进一步加强土地管理,切实保护耕地的通知》。
背景资料五： “五不准”，即，一不准除法律规定的国家重点建设项目之外 的非农建设占用基本农田；二不准以退耕还林为名，将平原（平 坝）地区耕作条件良好的基本农田纳入退耕范围，违反土地利用 总体规划随意减少基本农田面积；三不准占用基本农田进行植树 造林，发展林果业；四不准以农业结构调整为名，在基本农田内 挖塘养鱼和进行畜禽养殖，以及其他严重破坏耕作层的生产经营 活动；五不准占用基本农田进行绿色通道和绿化隔离带建设。
土地管理日渐走上了规范化道路。但也在实践过程中逐 渐暴露出一些新的问题和矛盾（1986---1998）： 土地利用规划管理不到位,难以在耕地保护中发挥 龙头作用;土地利用计划管理不适应保护耕地的需要,难 以实现对非农建设用地的总量控制;基本农田保护尚未 形成有效机制和制度,难以达到对耕地有效保护;建设用 地因实行分级管理和限额审批制,基本上是供给服从需 要,用地审批完全处于被动局面,难以实现对占用耕地的 有效控制;土地产权制度、开发复垦制度等也都不够完 善等 。 1997年全国非农建设用地为202万公顷，其中耕地就 达102.44公顷，而依法批准的仅占总面积的75%；闲臵 土地达11.65万公顷，其中54%为耕地。