传统与现代之间的湖南保卫局

传统与现代之间的湖南保卫局

一、中国传统警察组织的弊端

1840年以后，帝国主义以长枪利炮打开了中国的大门，古老的中国被迫与西方发生接触。国人耳闻目睹了租界和西方国家中的近代警察组织，逐渐意识到中国传统警察组织的弊端。

在清代，传统上负有警察义务的组织大致可以分为四类：一是军队；二是州县衙门的衙役，如捕快、仵作与弓兵等；三是保甲组织等；四是家族、乡约、会馆等各类社会组织。这些传统警察组织，在清代固然发挥了一定的作用，但其弊端显而易见。

清代的八旗兵和绿营兵驻防京师和全国各地，兼有警察的性质[1]，但地方政府无权指挥。而且八旗兵布防的根本目的是对全国的军事、行政进行监控，不负责具体的治安工作[2]；绿营兵虽承担各地解送、守护、察奸、缉私、承催等警察工作，但绿营兵薪饷微薄，根本无法养家糊口，在此情形之下，往往利用乘机敲诈勒索[3]。清后期代替八旗和绿营而起的练军和防军，在军事上有所变革，但上述情形仍然没有改变[4]。

州县主要依靠捕快、仵作与弓兵等来从事地方警察工作。捕快、仵作与弓兵是宋代以来到官府应差服役的人员，但由于报酬微薄，往往将公干视为敛财之渊薮，所以一旦遇到征收钱粮并捕获罪人等事，往往成群结队，状如强盗。因此，捕快、仵作与弓兵被士人所不齿，被视为“贱役”、“贱民”而非“良民”。光绪《大清会典事例》规定：“凡衙门应役之人，除库丁、斗级、民壮仍列于齐民，其皂隶、马快、步快、小马、楚足、门子、弓兵、仵作、粮差及巡捕营诸番役，皆为贱役”。不能参加科举考试，服饰也有严格限制[5]，清代也有禁止捕快下乡扰民的规定。

保甲组织是维护基层乡村治安的主力。但保甲长只是来官府当差的，不是官，没有俸禄报酬。正因保甲是官府强制推行、又无报酬，民户多不愿担任保甲长，充任保甲长多是乡间的无赖；而无赖充任保甲长，又多依仗职权，讹诈勒索钱财以弥补无报酬的缺陷，遂至保甲长声名狼藉，更无良人愿意充任，而治安情形更坏[6]。“事实上，保甲总的来讲是没有效率的。”[7]

家族、乡约、会馆等各类社会组织是协助官府维护治安的基层辅助力量。在清代，家族组织在官府的许可和默认下，有户、房、族三级组织将管理族人，有家法家规约束族人，有从辱名、罚跪直到处死的家刑以惩处有违反家法行为的族人[8]。乡约本是宋代出现的乡村自治组织，以劝善惩恶、注重教化为职责，但内容中多涉及治安，经朱熹倡导后，得到明清皇帝的肯定，并在全国推行[9]。会馆既是城市内管理同籍贯流动人口的社会组织，也是调解行业内部矛盾和纠纷的行业组织[10]。上述社会组织，一方面，无一例外地被官府强制承担治安责任，限制了社会组织参与治安的积极性；另一方面，官府疏于监管，放任自流，使得一些人借助上述社会组织横行霸道。

在十九世纪九十年代，早期改良派的代表人物如何启、胡礼垣、郑观应等，已经从思想上初步认识到传统警政的弊端，呼吁要消除这些弊端，只有学习西法，建立专业警察。“除根之道，莫要于仿照西法，设立巡捕”[11]。而建立近代专业警察的最早实践，应当是黄遵宪创建湖南保卫局。

（二）黄遵宪创建湖南保卫局

黄遵宪（1848-1905）．子公度，别号人境庐主人，广东嘉应州（今梅州市）人，近代中国资产阶级改良时期的政治活动家，“新派”诗人，著有《人境庐诗》，也是中国近代警政的创始人。

同治六年（1867），黄遵宪考中秀才，开始阅读《万国公报》和江南制造局译书，研究时务。同治十三年（1874），黄遵宪怀着“一学蝇头世俗书”的心情，到北京应廷试。在北

京，他颇受同乡先辈何如璋、邓承修等推重。光绪二年（1876），黄遵宪中举，捐知县、道员。次年，随何如璋使日，任参赞官，开始了他的外交官生涯。随后历任驻美国旧金山总领事、驻英使馆二等参赞、驻新加坡总领事。黄遵宪是近代中国最早一批跨出国门走向世界的官员，从1877年至1894年，除任满休假和父丧归国三年外，他总共居外国14年，其阅历之丰富在同时代人中是少有的。黄遵宪的这一经历使他有机会对西方的各项政治制度作长期的实地考察，他对日本仿效欧美建立的警察制度尤其推崇不己。1877年，他撰写了《日本国志》一书，并于1895年出版。此书详细介绍了日本明治维新的经过及得失利弊，呼吁学习日本的明治维新，实施新政，对改良派和光绪皇帝实施戊戌变法影响很大[12]。在书中，他强调实施新政必自警察始，“有国家者欲治国安人，其必自警察始。”[13]

1894年，黄遵宪从新加坡离任回国，时值中日甲午战争爆发。次年，中国战败，被迫签订了《马关条约》。甲午战败暴露了清政府的腐败无能，加深了中华民族的危机，一个救亡图存、振兴中华的高潮也随之涌起。黄遵宪也在战后从爱国逐步走上变革社会实践的道路。随后，黄遵宪参加上海强学会，并联络梁启超等创办上海《时务报》，鼓吹变法图存思想，成为维新派的重要人物之一。

1896年9月，光绪皇帝破格下特旨召见黄遵宪。光绪问黄遵宪，西方政治为什么胜过中国？黄遵宪回答，西方国家强大，原因在于变法。黄遵宪还说，自己在伦敦时，听那里的学者说，百年以前，英国还不如中国发达呢！光绪听了黄遵宪的话，先是惊讶，接着笑着点头。

1897年6月，由于翁同和的推荐，黄遵宪被任命为湖南长宝盐法道，兼署湖南按察使，掌管全省的刑狱和官吏的考核。是时，恰逢湖南巡抚陈宝箴推行新政，试图仿效西方资本主义，改良中国的封建政体。因此，黄遵宪到任后，在陈宝箴的支持下，积极推行新政。

黄遵宪提出了一套“地方自治”的理论，提倡“民治”，改革封建官制，建立地方议会制度，“亦自治其身，自治其乡而已。由一乡推之一县、一府、一省，以迄全国，可以成共和之郅治，臻大同之盛轨。”[14]为此，黄遵宪亲自负责规划及主持了保卫局、迁善所、整顿刑狱、课吏馆、时务学堂、武备学堂、南学会、湘报馆、团练、矿务、内河小轮船、湘粤铁路等12项新政规定要务。在12项新政措施中，他将保卫局列在首位，认为：“警察一署为凡百新政之根柢，若根柢不立，则无奉行之人，而新政皆为空言。”[14]其时，陈宝箴也痛感推行新政，旧的保甲制度已不足依靠，因此赞成黄遵宪的提议，并委派他主持筹备工作。

黄遵宪亲自起草了《保卫局章程》，他非常仔细认真，每当想好一个条款，就写在一张两寸宽的纸条上．贴在自己办公室的墙壁上。贴了一个多月，积攒了40多条后，他开始汇总草拟《保卫局章程》，并刊登在《湘报》上．广泛征求各界的意见。《保卫局章程》得到了维新派的大力赞扬，也得到部分开明官绅的赞同。但很多人表示怀疑和不理解。除了顽固官绅的阻挠外，最主要的问题是经费、人选的问题。因为保卫局是官绅合办的机构，经费的来源自然是官民个人，这就势必触及到一些人的利益，许多表示拥护建立保卫局的官绅，一听说筹款，就打退堂鼓了。而保卫局人选，一方面，许多人对保卫局这个新生事物不理解，也就谈不上支持，所以不肯接受委任；另一方面，保卫局这个新兴的治安机构，是仿照西方和日本警察机关设立的，要求各种人员都要具备一定的素质、知识、并应受过一定的训练，但在当时，这些条件完全不具备。

这些问题使得保卫局开办日期不得不一拖再拖，黄遵宪为此倾注了大量的心血。在经费问题上，黄遵宪按照“民治”的精神，与长沙绅商进行了多次的协商和劝导；在人选问题上，黄遵宪推荐左宗棠的第四子、江苏提法使左孝同出任保卫局的具体负责人——会办大员，左孝同凭借其特殊的地位，为保卫局作了大量有益的工作。而黄遵宪本人更是亲自出任保卫局总办。

经过黄遵宪等人的多方努力，克服了重重困难，保卫局终于在光绪二十四年（1898）六