新形势下上海市城市总体规划方法论探究

２００９年第２期总第１８０期毒氏奔删学列

重大贡献。城市经济总量从２００１年的５０００亿元增长到２００７

年１．２万亿元，城市空间结构逐步优化调整。在实施郊区“三

个集中”空间政策的同时。中心城突出“双增双减”的发展原

则，全市“１９６６”城镇体系初显端倪。与此同时，围绕着“两

级政府、三级管理”的基本行政构架。上海形成了“总体规

划一分区规划一单元规划一控制性详细规划”的四级基本规划层

次。通过建立层级化的规划体系．将总体规划的内容与要求层

层分解落实。指导各类建设项目的规划审批。

在城市总体规划的指导下．全市调整优化教育、医疗和文

化资源。建成一批多功能文化教育设施，卫生、体育、社会福

利等各项社会事业得到全面发展．上海中心城立体综合交通体

系基本形成。历史文化名城保护工作成效显著，市民生活质量

显著提高。

但在城市总规的实践过程中．规划实施及管理工作始终面

临着外部环境变化及内部发展诉求的双重压力。有鉴于此。从

２００６年开始，上海开展城市总规实施跟踪工作，以期从中把握

城市发展的基本态势和规划执行的动态变化（图１）。研究过程

中，逐渐暴露出本轮城市总规在实施过程中的一些问题。概括

地集中在以下三个方面。

１．１．１对于城市规模未能进行准确预判和有力调控

总规预测２０２０年上海的半年以上常住人口规模为１６５０万

人，中心城为８２５万人。而２００５年上海半年以上全市常住人

口就达到了１６４０．８万人．其中中心城约９７６万人．均已接近或

超过了总规２０２０年的规模。规模预测偏差的主要原因在于对外来常住人口的预判不足。城市总规设想２０１０年前外来人口不会有太大增长．２０１０—２０２０年间年均净迁入ｌＯ万人左右。但在２０００—２００７年问年均净迁入的半年以上常住人口达到２７．６万人，远远超出规划预计。而与人口规模相对应的用地规模同样扩张迅猛。１９９７－２００６年的ｌＯ年问，全市城市建设用地几乎翻了一番，城市建设用地突破总规设定规模已成事实。１．１．２对于城市空间蔓延的规划管制力度不足

从对近年来全市土地使用的数据分析发现。上海城市建设用地呈现出明显的“外延式增长”的趋势。环绕在中心城外环线以外已形成了５－ｌＯｋｍ宽的连绵带。涉及北至杨行、顾村、南翔，西至徐泾。东、南至外环线附近的广大地区。近郊地区已呈现出和中心城区连绵发展态势。而且常住人口的空间分布也与建设用地变化情况呈正相关．大量集聚于以西郊为代表的城市近郊区。

１．１．３对城市发展中的重要问题缺乏明确规划应对方案总规作为引导城市发展的纲领性文件。应当具备一定的操作性和实施性。而从实施跟踪的情况判断，总规实施在公共政策的供给上尤显不足。比如本轮总规为确保中心城区“多心、开敞”的城市形态而划定了建设敏感区和城市楔形绿地。但是由于缺乏具体的政策安排。很多这类城市生态空间在实施过程中转化为城市建设用地，这无疑加剧了合理引导和调控城市结

图１上海２００１年规划总图与２００６年城市建设用地对比

图片来ｊ醺：＜上海市城市总体规划实施跟踪总报告＞，上海市城市规划

设计研究院．２００８．

构的难度。再如对于住房保障内容本轮总规中仅有原则性规定。缺乏统筹考虑和对具体用地的控制。因此，当中央要求加强保障性住房建设时．上海保障性住房基地选址就容易产生诸如远离城区、突破规划、相关配套薄弱等诸多问题。

１．２城市总体规划实施的方法论反思

以方法论的视角审视上述城市总规实施中出现的关键问题。在价值取向、规划内容、实施推进和工作模式４个方面都值得深刻反思。

１．２．１价值取向

从规划设想与实施绩效的对比来看。在本轮城市总规编制时存在着工具理性超越价值理性的倾向。一方面．规划成果更多呈现为技术管理成果．公共政策的属性体现得不够充分；另一方面。规划的战略高度和分析视角仍存在进一步提高的空间。前者主要表现为规划成果强调服务于城市建设发展．注重考虑经济发展的效率．没有更多地突出城市规划保障社会公正的职能要求。同时。生态保育更多地停留在意向空间上。实施性不强；后者则体现为在产业定位和空间布局上重视上海自身的功能集聚。对于区域合作的重视不够。此外。在市域空间中

新形势下上海市城市总体规划方法论探究

作者：徐毅松， 石崧， 范宇， XU Yisong， SHI Song， FAN Yu

作者单位：徐毅松,范宇,XU Yisong,FAN Yu(上海市规划和国土资源管理局)， 石崧,SHI Song(上海市城市规划设计研究院)

刊名：

城市规划学刊

英文刊名：URBAN PLANNING FORUM

年，卷(期)：2009(2)

被引用次数：3次

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本文链接：/Periodical_csghhk200902002.aspx